De leden van de Vaste Commissie
voor Justitie van de Tweede Kamer
Den Haag, augustus 1996
Ons kenmerk: 3.5.1/2
Geachte mevrouw, mijnheer,
Inzake: wetsvoorstel 24 651 integratie kantongerechten/rechtbanken
Naar aanleiding van het verzoek van uw Commissie, doe ik u hierbij toekomen het advies van de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten inzake de integratie van kantongerechten en rechtbanken, zoals voorgesteld in wetsvoorstel 24 651 (wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie, het Wetboek van Brv, het WvSv en andere wetten in verband met de integratie van de kantongerechten en de arrondissementsrechtbanken).
Naast voorstellen betreffende deze integratie, bevat het wetsvoorstel tevens een algehele wijziging van een groot deel van het eerste boek van het Wetboek van Brv. Ons commentaar op deze algehele wijziging zenden wij u separaat toe.
Gaarne vertrouwen wij u hiermee van dienst te zijn.
Hoogachtend,
J.E. Biesma
Bijlage
De integratie van de kantongerechten en de arrondissementsrechtbanken
1. INLEIDING:
De Algemene Raad heeft een ad hoc-adviescommissie ingesteld bestaande uit deskundige advocaten, die aan de hand van veel, soms zeer uitgebreide, documentatie en het voeren van een aantal gesprekken het voorstel tot integratie heeft bestudeerd.
Gebleken is dat de meningen over de integratie niet alleen binnen de rechterlijke macht maar ook binnen de advocatuur zeer uiteenlopen. Daarbij lijkt het vooral te gaan om de afweging tussen het belang van een heldere, eenduidige en efficiënte opzet van (vrijwel) de gehele rechtspraak in eerste aanleg enerzijds en het belang van een snelle, deskundige en laagdrempelige rechterlijke voorziening anderzijds.
Vooral de advocaten die zich bezighouden met het arbeidsrecht hechten zeer aan de voordelen van de thans bestaande kantongerechtsprocedure, en zijn daarom tegen de voorgestelde integratie.
2. SAMENVATTING:
De Algemene Raad is van mening dat er geen principieel bezwaar bestaat tegen integratie. Echter: bij integratie dient wel gewaarborgd te worden dat de positieve kanten van de bedrijfscultuur van de huidige kantongerechten niet in het proces ten onder gaan voordat de nieuwe geïntegreerde gerechten zich adequaat op een goede behandeling van alle zaken hebben kunnen instellen. De Algemene Raad acht het dan ook verstandig het voorgestelde tijdstip van inwerkingtreding (1 juli 1997) uit te stellen.
3. HET WETSVOORSTEL:
3.1 De problematiek:
De achterliggende problematiek van de huidige organisatie van de rechtspraak in eerste aanleg is vooral gelegen in de volgende omstandigheden:
- De verdeling van de rechtsmacht over twee verschillende soorten gerechten bergt risico's in zich voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.
- Er is sprake van afgrenzingsproblemen.
- Het solitaire karakter van het ambt van de kantonrechter.
- Een te beperkte omvang van kantongerechten.
- De kwetsbaarheid van kleine kantongerechten.
- Geringere produktiviteit van de rechtbanken.
3.2 Algemene doelstelling:
De algemene doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie zijn:
1. het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren resp. in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak;
2. het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspleging, in termen van toegankelijkheid en snelheid;
3. het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechterlijke organisatie.
Deze doelstellingen worden als volgt uitgewerkt:
ad. 1: Er dienen voorzieningen te worden getroffen die zijn gericht op de rechtseenheid. Daarnaast dient de rechterlijke organisatie zodanig te worden ingericht dat een adequaat stelsel van rechtsbescherming wordt geboden.
ad. 2: De toegankelijkheid wordt vooral bepaald door een doorzichtige structuur van de organisatie, een goede geografische bereikbaarheid en een laagdrempelige toegang.
ad. 3: Gestreefd wordt naar een optimale, proportionele inzet van mensen en middelen.
3.3 Voordelen van de integratie:
Om deze algemene doelstellingen te bereiken worden de volgende voordelen nagestreefd:
- het wegnemen van de nadelen, verbonden aan het opdragen van de rechtsmacht in eerste aanleg aan twee verschillende categorieën gerechten;
- het wegnemen van de nadelen die zijn verbonden aan het functioneren van de kantongerechten;
- het geven van een kwaliteitsimpuls aan de rechtbanken nieuwe-stijl;
- het bijdragen aan de totstandkoming van één geïntegreerd gerecht voor alle civielrechtelijke, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg;
- het vereenvoudigen van de beheersstructur van de rechterlijke organisatie.
4. BEOORDELING VAN HET WETSVOORSTEL:
Door de voorgestelde integratie wordt beoogd de thans vigerende nadelen van rechtbanken en kantongerechten zoveel mogelijk op te lossen. Daarbij wordt een positieve kruisbestuiving verwacht. Zoals reeds eerder gesteld, wordt deze integratie verschillend gewaardeerd.
4.1 Voordelen van integratie:
Van de argumenten voor integratie wegen voor de Algemene Raad het zwaarst:
1. de voordelen van kruisbestuiving tussen in het bijzonder sociaal verzekeringsrecht, ambtenarenrecht en arbeidsrecht, maar ook de familierechtelijke aspecten van zaken die nu gesplitst door rechtbank en kantongerecht behandeld worden, bijstandsverhaal en bestuursrecht, en boedelbeheer en faillissementen;
2. het vervallen van veel competentiecomplicaties bijv. bij combinatie van vorderingen uit hoofde van wanprestatie, onrechtmatige daad, opdracht en arbeidsrecht, of bij vrijwaringsvorderingen, die een andere grondslag dan de vordering in de hoofdzaak hebben.
Hoewel bij integratie in de voorgestelde vorm er nog geschillen kunnen blijven over de vraag of in een bepaalde zaak in persoon geprocedeerd kan worden of niet, lijkt het wetsontwerp voldoende processuele opvangmogelijkheden te bieden voor "wissels" om deze problemen, bijna steeds binnen dezelfde rechtbank, te kunnen opvangen.
4.2 Nadelen van integratie:
1. Het meest aangevoerde bezwaar tegen integratie is de vrees dat de vlotte en praktische werkwijze van de huidige kantongerechten niet gehandhaafd zou kunnen blijven. De Algemene Raad acht dit bezwaar niet ondenkbeeldig. Vooral door advocaten die zich bezighouden met arbeidszaken wordt groot gewicht toegekend aan dit aspect en zij zijn dan ook zeer gekant tegen de voorgenomen integratie.
Ook de voorstanders van integratie gaan uit van de wenselijkheid dat deze positieve aspecten van de bedrijfscultuur bij de kantongerechten niet verloren mogen gaan en integendeel voor de rechtbanken inspirerend behoren te werken.
2. Van de zijde van de huidige kantonrechters wordt daaraan toegevoegd de vrees niet meer baas in eigen huis te zijn en de vrees dat het werk binnen de nieuwe geïntegreerde gerechten minder aantrekkelijk zal zijn, zodat de goede krachten zullen vertrekken en er minder aanbod van goede functionarissen zal zijn.
3. De Algemene Raad is van mening dat de grote aantallen, veelal betrekkelijk eenvoudige zaken die vaak (gedeeltelijk) zonder rechtsbijstand door justitiabelen zelf behandeld worden, voor een snelle berechting een andere aanpak vergen dan de huidige doorsnee rechtbankpraktijk.
Opgemerkt zij wel dat deze opsomming niet limitatief is.
4.3 Conclusie:
De positieve kanten van de huidige kantongerechten dienen zoveel mogelijk in stand te blijven. De justitiabelen mogen er niet op achteruit gaan. Integratie mag dan ook niet als argument worden gebruikt om bijvoorbeeld hoger griffierecht te berekenen of de ervaren kantonrechter in zwaarwegende zaken (bijvoorbeeld procedures tot ontbinding van een arbeidsovereenkomst) te vervangen door een onervaren rechter.
Binnen deze randvoorwaarden, komt de Algemene Raad tot de conclusie dat er geen principiële bezwaren zijn tegen de integratie. Daarbij dienen redelijke waarborgen te worden ingebouwd dat de positieve kanten van de bedrijfscultuur van de huidige kantongerechten niet in het proces ten onder gaan voordat de nieuwe geïntegreerde gerechten zich adequaat op een goede behandeling van alle zaken hebben kunnen instellen.
De integratie mag kortom niet het risico opleveren dat oude schoenen worden weggegooid voordat de nieuwe zijn ingelopen.
het wetsvoorstel is veelomvattend en tamelijk laat ingediend. Ook zijn de bedrijfsculturen en structuren van de kantongerechten en rechtbanken zeer verschillend. Daarom is de Algemene Raad van mening dat de formele integratie (die per 1 juli 1997 zijn beslag zou moeten krijgen) in elk geval uitgesteld dient te worden en dat voorlopig volstaan kan worden met de uitwerking en ontwikkeling van de reeds gestarte kantongerechtsorganisaties per arrondissement.
De Algemene Raad meent dat de voorgestelde overgangsfase (volgens welke tot 5 jaren na inwerkingtreding van de wet er verplicht bij iedere rechtbank een aparte sector blijft voor de behandeling van burgerlijke zaken waarin partijen in persoon kunnen procederen) en de inmiddels aan de kantonrechters gegeven persoonlijke garanties voldoende ruimte bieden om "de nieuwe schoenen in te lopen". Daarbij hebben wij voldoende vertrouwen in de rechterlijke macht dat zij tot voor de justitiabelen behoorlijke oplossingen kan komen.
2. SAMENVATTING:
Hoewel de Algemene Raad geen principiële bezwaren tegen de voorgestelde integratie heeft, is hij van mening dat terughoudendheid geboden is. De positieve kanten van de thans bestaande kantongerechten vormen een voornaam argument om terughoudendheid te betrachten. Vermeden moet worden dat deze positieve aspecten ten onder gaan. In dat licht verdient het aanbeveling thans te volstaan met de in het wetsvoorstel genoemde eerste fase: het opzetten van een kantongerechtsorganisatie per arrondissement. Deze organisatie zou gedurende zekere tijd zijn bestaansrecht kunnen aantonen; na afloop van deze tijd kan dan bezien worden of integratie alsnog wenselijk is.
4.3 CONCLUSIE:
De huidige kantongerechten kennen gewichtige voordelen. Vooral de snelle afdoening die deze gerechten kennen is in het belang van de justitiabele. Nog onduidelijk is of de voorgestelde integratie deze voordelen wel in stand kan houden. Nu gevreesd moet worden dat de kantongerechtsprocedure meer gaat lijken op de huidige rechtbankprocedure is het zeer de vraag of justitiabelen wel gediend zijn met de integratie.
Daarom is de Algemene Raad van mening dat terughoudendheid betracht moet worden.
Voor zover organisatorische verbeteringen nodig zijn, zouden deze gevonden kunnen worden in het opzetten van een kantongerechtsorganisatie per arrondissement conform de eerste fase. Aan de hand van de hiermee opgedane ervaringen kan over enige tijd bepaald worden of integratie alsnog wenselijk is.
Met betrekking tot deze arrondissementale kantongerechtsorganisatie willen wij nog het volgende opmerken.
Blijft het bij een organisatie op basis van vrijwilligheid dan moet er toch nog een wettelijke oplossing komen voor het probleem van disfunctionerende kantonrechters. Gedacht zou kunnen worden aan een bepaling in de Wet R.O. dat de gezamenlijke kantonrechters in het arrondissement de taken onderling verdelen op voorstel van de coördinator.
Bij gebreke van iedere wettelijke regeling bestaat het gevaar dat de proef met een arrondissementale organisatie mislukt.
voor Justitie van de Tweede Kamer
Den Haag, augustus 1996
Ons kenmerk: 3.5.1/2
Geachte mevrouw, mijnheer,
Inzake: wetsvoorstel 24 651 integratie kantongerechten/rechtbanken
Naar aanleiding van het verzoek van uw Commissie, doe ik u hierbij toekomen het advies van de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten inzake de integratie van kantongerechten en rechtbanken, zoals voorgesteld in wetsvoorstel 24 651 (wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie, het Wetboek van Brv, het WvSv en andere wetten in verband met de integratie van de kantongerechten en de arrondissementsrechtbanken).
Naast voorstellen betreffende deze integratie, bevat het wetsvoorstel tevens een algehele wijziging van een groot deel van het eerste boek van het Wetboek van Brv. Ons commentaar op deze algehele wijziging zenden wij u separaat toe.
Gaarne vertrouwen wij u hiermee van dienst te zijn.
Hoogachtend,
J.E. Biesma
Bijlage
* * *
De integratie van de kantongerechten en de arrondissementsrechtbanken
1. INLEIDING:
De Algemene Raad heeft een ad hoc-adviescommissie ingesteld bestaande uit deskundige advocaten, die aan de hand van veel, soms zeer uitgebreide, documentatie en het voeren van een aantal gesprekken het voorstel tot integratie heeft bestudeerd.
Gebleken is dat de meningen over de integratie niet alleen binnen de rechterlijke macht maar ook binnen de advocatuur zeer uiteenlopen. Daarbij lijkt het vooral te gaan om de afweging tussen het belang van een heldere, eenduidige en efficiënte opzet van (vrijwel) de gehele rechtspraak in eerste aanleg enerzijds en het belang van een snelle, deskundige en laagdrempelige rechterlijke voorziening anderzijds.
Vooral de advocaten die zich bezighouden met het arbeidsrecht hechten zeer aan de voordelen van de thans bestaande kantongerechtsprocedure, en zijn daarom tegen de voorgestelde integratie.
2. SAMENVATTING:
De Algemene Raad is van mening dat er geen principieel bezwaar bestaat tegen integratie. Echter: bij integratie dient wel gewaarborgd te worden dat de positieve kanten van de bedrijfscultuur van de huidige kantongerechten niet in het proces ten onder gaan voordat de nieuwe geïntegreerde gerechten zich adequaat op een goede behandeling van alle zaken hebben kunnen instellen. De Algemene Raad acht het dan ook verstandig het voorgestelde tijdstip van inwerkingtreding (1 juli 1997) uit te stellen.
3. HET WETSVOORSTEL:
3.1 De problematiek:
De achterliggende problematiek van de huidige organisatie van de rechtspraak in eerste aanleg is vooral gelegen in de volgende omstandigheden:
- De verdeling van de rechtsmacht over twee verschillende soorten gerechten bergt risico's in zich voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.
- Er is sprake van afgrenzingsproblemen.
- Het solitaire karakter van het ambt van de kantonrechter.
- Een te beperkte omvang van kantongerechten.
- De kwetsbaarheid van kleine kantongerechten.
- Geringere produktiviteit van de rechtbanken.
3.2 Algemene doelstelling:
De algemene doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie zijn:
1. het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren resp. in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak;
2. het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspleging, in termen van toegankelijkheid en snelheid;
3. het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechterlijke organisatie.
Deze doelstellingen worden als volgt uitgewerkt:
ad. 1: Er dienen voorzieningen te worden getroffen die zijn gericht op de rechtseenheid. Daarnaast dient de rechterlijke organisatie zodanig te worden ingericht dat een adequaat stelsel van rechtsbescherming wordt geboden.
ad. 2: De toegankelijkheid wordt vooral bepaald door een doorzichtige structuur van de organisatie, een goede geografische bereikbaarheid en een laagdrempelige toegang.
ad. 3: Gestreefd wordt naar een optimale, proportionele inzet van mensen en middelen.
3.3 Voordelen van de integratie:
Om deze algemene doelstellingen te bereiken worden de volgende voordelen nagestreefd:
- het wegnemen van de nadelen, verbonden aan het opdragen van de rechtsmacht in eerste aanleg aan twee verschillende categorieën gerechten;
- het wegnemen van de nadelen die zijn verbonden aan het functioneren van de kantongerechten;
- het geven van een kwaliteitsimpuls aan de rechtbanken nieuwe-stijl;
- het bijdragen aan de totstandkoming van één geïntegreerd gerecht voor alle civielrechtelijke, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg;
- het vereenvoudigen van de beheersstructur van de rechterlijke organisatie.
4. BEOORDELING VAN HET WETSVOORSTEL:
Door de voorgestelde integratie wordt beoogd de thans vigerende nadelen van rechtbanken en kantongerechten zoveel mogelijk op te lossen. Daarbij wordt een positieve kruisbestuiving verwacht. Zoals reeds eerder gesteld, wordt deze integratie verschillend gewaardeerd.
4.1 Voordelen van integratie:
Van de argumenten voor integratie wegen voor de Algemene Raad het zwaarst:
1. de voordelen van kruisbestuiving tussen in het bijzonder sociaal verzekeringsrecht, ambtenarenrecht en arbeidsrecht, maar ook de familierechtelijke aspecten van zaken die nu gesplitst door rechtbank en kantongerecht behandeld worden, bijstandsverhaal en bestuursrecht, en boedelbeheer en faillissementen;
2. het vervallen van veel competentiecomplicaties bijv. bij combinatie van vorderingen uit hoofde van wanprestatie, onrechtmatige daad, opdracht en arbeidsrecht, of bij vrijwaringsvorderingen, die een andere grondslag dan de vordering in de hoofdzaak hebben.
Hoewel bij integratie in de voorgestelde vorm er nog geschillen kunnen blijven over de vraag of in een bepaalde zaak in persoon geprocedeerd kan worden of niet, lijkt het wetsontwerp voldoende processuele opvangmogelijkheden te bieden voor "wissels" om deze problemen, bijna steeds binnen dezelfde rechtbank, te kunnen opvangen.
4.2 Nadelen van integratie:
1. Het meest aangevoerde bezwaar tegen integratie is de vrees dat de vlotte en praktische werkwijze van de huidige kantongerechten niet gehandhaafd zou kunnen blijven. De Algemene Raad acht dit bezwaar niet ondenkbeeldig. Vooral door advocaten die zich bezighouden met arbeidszaken wordt groot gewicht toegekend aan dit aspect en zij zijn dan ook zeer gekant tegen de voorgenomen integratie.
Ook de voorstanders van integratie gaan uit van de wenselijkheid dat deze positieve aspecten van de bedrijfscultuur bij de kantongerechten niet verloren mogen gaan en integendeel voor de rechtbanken inspirerend behoren te werken.
2. Van de zijde van de huidige kantonrechters wordt daaraan toegevoegd de vrees niet meer baas in eigen huis te zijn en de vrees dat het werk binnen de nieuwe geïntegreerde gerechten minder aantrekkelijk zal zijn, zodat de goede krachten zullen vertrekken en er minder aanbod van goede functionarissen zal zijn.
3. De Algemene Raad is van mening dat de grote aantallen, veelal betrekkelijk eenvoudige zaken die vaak (gedeeltelijk) zonder rechtsbijstand door justitiabelen zelf behandeld worden, voor een snelle berechting een andere aanpak vergen dan de huidige doorsnee rechtbankpraktijk.
Opgemerkt zij wel dat deze opsomming niet limitatief is.
4.3 Conclusie:
De positieve kanten van de huidige kantongerechten dienen zoveel mogelijk in stand te blijven. De justitiabelen mogen er niet op achteruit gaan. Integratie mag dan ook niet als argument worden gebruikt om bijvoorbeeld hoger griffierecht te berekenen of de ervaren kantonrechter in zwaarwegende zaken (bijvoorbeeld procedures tot ontbinding van een arbeidsovereenkomst) te vervangen door een onervaren rechter.
Binnen deze randvoorwaarden, komt de Algemene Raad tot de conclusie dat er geen principiële bezwaren zijn tegen de integratie. Daarbij dienen redelijke waarborgen te worden ingebouwd dat de positieve kanten van de bedrijfscultuur van de huidige kantongerechten niet in het proces ten onder gaan voordat de nieuwe geïntegreerde gerechten zich adequaat op een goede behandeling van alle zaken hebben kunnen instellen.
De integratie mag kortom niet het risico opleveren dat oude schoenen worden weggegooid voordat de nieuwe zijn ingelopen.
het wetsvoorstel is veelomvattend en tamelijk laat ingediend. Ook zijn de bedrijfsculturen en structuren van de kantongerechten en rechtbanken zeer verschillend. Daarom is de Algemene Raad van mening dat de formele integratie (die per 1 juli 1997 zijn beslag zou moeten krijgen) in elk geval uitgesteld dient te worden en dat voorlopig volstaan kan worden met de uitwerking en ontwikkeling van de reeds gestarte kantongerechtsorganisaties per arrondissement.
De Algemene Raad meent dat de voorgestelde overgangsfase (volgens welke tot 5 jaren na inwerkingtreding van de wet er verplicht bij iedere rechtbank een aparte sector blijft voor de behandeling van burgerlijke zaken waarin partijen in persoon kunnen procederen) en de inmiddels aan de kantonrechters gegeven persoonlijke garanties voldoende ruimte bieden om "de nieuwe schoenen in te lopen". Daarbij hebben wij voldoende vertrouwen in de rechterlijke macht dat zij tot voor de justitiabelen behoorlijke oplossingen kan komen.
2. SAMENVATTING:
Hoewel de Algemene Raad geen principiële bezwaren tegen de voorgestelde integratie heeft, is hij van mening dat terughoudendheid geboden is. De positieve kanten van de thans bestaande kantongerechten vormen een voornaam argument om terughoudendheid te betrachten. Vermeden moet worden dat deze positieve aspecten ten onder gaan. In dat licht verdient het aanbeveling thans te volstaan met de in het wetsvoorstel genoemde eerste fase: het opzetten van een kantongerechtsorganisatie per arrondissement. Deze organisatie zou gedurende zekere tijd zijn bestaansrecht kunnen aantonen; na afloop van deze tijd kan dan bezien worden of integratie alsnog wenselijk is.
4.3 CONCLUSIE:
De huidige kantongerechten kennen gewichtige voordelen. Vooral de snelle afdoening die deze gerechten kennen is in het belang van de justitiabele. Nog onduidelijk is of de voorgestelde integratie deze voordelen wel in stand kan houden. Nu gevreesd moet worden dat de kantongerechtsprocedure meer gaat lijken op de huidige rechtbankprocedure is het zeer de vraag of justitiabelen wel gediend zijn met de integratie.
Daarom is de Algemene Raad van mening dat terughoudendheid betracht moet worden.
Voor zover organisatorische verbeteringen nodig zijn, zouden deze gevonden kunnen worden in het opzetten van een kantongerechtsorganisatie per arrondissement conform de eerste fase. Aan de hand van de hiermee opgedane ervaringen kan over enige tijd bepaald worden of integratie alsnog wenselijk is.
Met betrekking tot deze arrondissementale kantongerechtsorganisatie willen wij nog het volgende opmerken.
Blijft het bij een organisatie op basis van vrijwilligheid dan moet er toch nog een wettelijke oplossing komen voor het probleem van disfunctionerende kantonrechters. Gedacht zou kunnen worden aan een bepaling in de Wet R.O. dat de gezamenlijke kantonrechters in het arrondissement de taken onderling verdelen op voorstel van de coördinator.
Bij gebreke van iedere wettelijke regeling bestaat het gevaar dat de proef met een arrondissementale organisatie mislukt.