Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 augustus 1998
Ons kenmerk: 3.1.7 fb/ak
Doorkiesnummer: 070-335 35 68
Geachte dames en heren,
Wetsvoorstel 26 023, Strafrechtelijke opvang verslaafden
In verband met de behandeling van wetsvoorstel 26 023, Strafrechtelijke opvang verslaafden, doe ik u hierbij toekomen het advies van de adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten. De Algemene Raad kan zich geheel met dit advies verenigen. Ik verwijs u hier graag naar.
Ik verwijs u bovendien naar het advies dat de Algemene Raad eerder over het concept-wetsvoorstel gaf aan de minister van Justitie. Ook dat advies stuur ik u bijgaand toe.
Met vriendelijke groet,
Florine Bouritius
Advisering wetgeving
C.c.: minister van Justitie.
van
de Adviescommissie Strafrecht
inzake
Wetsontwerp strafrechtelijke opvang verslaafden
(26 023)
Inleiding
Bij Wetsontwerp 26 023 wordt de invoering voorgesteld van de "Strafrechtelijke opvang verslaafden". Naar aanleiding van het voorstel van wet heeft de Adviescommissie Strafrecht op 7 maart 1997 een pre-advies doen uitgaan waarin de voorgestelde regeling op principiële gronden werd bekritiseerd en mitsdien werd ontraden. Ook na kennisname van het thans ingediende wetsontwerp en de Memorie van Toelichting blijft de Adviescommissie Strafrecht bij haar eerder ingenomen standpunt(en), nu het wetsontwerp gebaseerd is op dezelfde grondslagen als het voorstel daartoe. De Adviescommissie Strafrecht betreurt het dat, hoewel de Memorie van Toelichting wel melding maakt van het feit dat de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) de voorgestelde voorziening geen begaanbare weg vindt, in de toelichting op de wet geen aandacht wordt besteed aan de principiële beschouwingen van de NOvA welke tot heroverweging van het voorstel zouden kunnen leiden.
In dit pre-advies wil de Adviescommissie Strafrecht in het kort (nogmaals) aangeven waarom zij meent dat het wetsontwerp op gespannen voet staat met de grondslagen van het strafrecht en vervolgens meer practisch enig commentaar geven op enkele voorgestelde bepalingen, alsmede wijzen op naar haar oordeel een tweetal leemten in de wet.
De Grondslagen
De rechtvaardiging van de voorgestelde maatregel, zo zegt de Memorie van Toelichting "ligt enerzijds in de door criminaliteit veroorzaakte ernstige maatschappelijke overlast, bestaande uit het plegen van een reeks strafbare feiten en anderzijds in het belang dat een drugsverslaafde een geïntegreerd zorgaanbod ontvangt, gericht op maatschappelijke (re)integratie en beëindiging van de recidive".
Met de tweede bijzin lijkt de minister het belang van de verslaafde op het oog te hebben en mitsdien een "bestwilcriterium" te willen aanleggen. De eerste rechtvaardigingsgrond wordt verwoord in termen van veroorzaakte ernstige maatschappelijke overlast. Een tweeledige grondslag dus, ziende ook op een tweeledig doel; beperking van beide. De Adviescommissie Strafrecht meent echter dat het "bestwildenken" niet als grondslag voor vrijheidsbenemende straf/maatregelen in ons huidig strafrecht geplaatst kan worden. Het "bestwilcriterium" is uitdrukkelijk verlaten bij de wetswijzigingen inzake de maatregel van de terbeschikkingstelling (TBS) en - meest recent - is er ook bij de herziening van de Wet BOPZ uitdrukkelijk gesteld, dat alleen het bestwilcriterium een gedwongen opname niet kan rechtvaardigen. Zelfs is ook toen de drugsverslaafde aan de orde gekomen en schrijft Mr P.A.M. Mevis in Sancties, aflevering 4, 1996, pagina 214, dat "bij de herziening van de Wet BOPZ er expliciet voor gekozen is, recidiverende junks niet zondermeer onder deze maatregel te laten vallen, ook alweer mede omdat men de combinatie van verslaving en recidive nog te weinig vond als grond voor langdurige vrijheidsbeneming".
Kan de door de criminaliteit veroorzaakte ernstige maatschappelijke overlast dan de rechtvaardiging zijn? Ook hierop moet naar het oordeel van de Adviescommissie Strafrecht ontkennend worden geantwoord, omdat door een vrijheidsbenemende sanctie van enige duur - twee jaren - er naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht meer nodig is dan het bestaan van overlast.
De Adviescommissie Strafrecht zoekt ter adstructie van haar standpunt aansluiting bij de maatregel TBS, nu deze wordt opgelegd naar aanleiding van een ernstig delict en met het
oog op het voorkomen van mogelijk ernstige recidive. De Adviescommissie Strafrecht kan niet inzien, dat het plegen van betrekkelijk lichte delicten - en het wetsontwerp spreekt toch juist over delicten die overlast veroorzaken en dus niet over delicten die gevaar veroorzaken - een rechtvaardiging kan betekenen voor het opleggen van een langdurige vrijheidsbeneming. De Adviescommissie Strafrecht merkt op dat juist uit de toelichting op de wet blijkt, dat de groep verslaafden die de ernstige overlast veroorzaakt waarom de wet in het leven wordt geroepen, juist tot betrekkelijk korte straffen wordt veroordeeld. Dit onderstreept dat het niet gaat om de ernst van de delicten. Geen van de genoemde criteria kan zelfstandig de rechtvaardiging van de voorgestelde maatregel dragen. De Adviescommissie Strafrecht meent dat de voorgestelde wet de perken van het strafrecht te buiten gaat. De maat die in het strafrecht moet worden genomen aan de hand van de ernst van het gepleegde strafbaar feit en de persoon van de dader wordt verlaten en wordt opgerekt in het belang van "overlastbestrijding". De Adviescommissie Strafrecht verwijst naar de beschouwingen hieromtrent van Mr S.W. Bleichrodt - Eerherstel voor de Rijkswerkinrichting? - in Sancties, aflevering 6, 1995, pagina 313 e.v. en Mr P.A.M. Mevis -"Vrijheidsbeneming ter bestrijding van overlast: inderdaad uniek drugbeleid" - in Sancties, aflevering 4, 1966, pagina 208 e.v.
Effectiviteit van de voorgestelde maatregel
De Adviescommissie Strafrecht heeft op grond van de door haar geraadpleegde literatuur - en overigens ook op grond van ervaringsfeiten - de nodige vraagtekens te zetten bij de effectiviteit van de voorgestelde maatregel. Er zijn vele drang- en zorgprojecten waarvan de evaluatie met betrekking tot behaalde resultaten nog moet plaatsvinden.
Opvallend is, zo blijkt uit de publicatie van mevrouw Mr Wurzer-Leenhouts onder de titel "Een behandelgevangenis voor verslaafde gedetineerden?" in Sancties, aflevering 1, 1966, pagina 28 e.v., dat de Jellinekkliniek te Amsterdam, in samenwerking met anderen plannen heeft ontwikkeld voor een drugvrije gevangenis voor Amsterdam en omgeving. In die inrichting zouden verslaafden met een (restant)straf van minimaal drie tot circa achttien maanden, die niet geplaatst kunnen worden in een extramurale of halfopen setting, gedetineerd kunnen worden. Over dit plan is uitvoerig contact geweest, zo blijkt, met het Ministerie van Justitie, doch uiteindelijk werd door het Ministerie van Justitie gesteld dat eerst nader onderzoek moest worden gedaan naar de resultaten van het huidige beleid. Blijkens de Memorie van Toelichting op het voorliggende wetsontwerp wordt melding gemaakt, dat een brede evaluatie van drangprojecten in gang is gezet, die inzicht zal moeten geven in de uiteindelijke resultaten daarvan. De Memorie van Toelichting vervolgt dat dit onderzoek, dat in 1999 zal zijn voltooid, belangrijke informatie kan opleveren voor de SOV-projecten die dan van start zullen gaan. De Adviescommissie Strafrecht meent dat dwang tegenover drang waarvan thans sprake is, nogal wat vragen zal oproepen met betrekking tot de te verwachten resultaten. Mede op grond van de tijdsduur - er wordt vanuit behandelingsoogpunt zelf gesteld dat de tijdsduur van twee jaren te kort kan zijn - wordt lovend gesproken over de invoering van de maatregel, zie A. Hoekstra in Proces 1997, nummer 2, pagina 26-28. Anderzijds blijkt uit het artikel van de heer K. van Duivenbooden in Proces, mei/juni 1998, pagina 84-86, dat de behandelingsresultaten aanleiding tot de nodige twijfel geven.
Bespreking van enkele artikelen
Artikel 38m lid 1
De Adviescommissie Strafrecht constateert met instemming dat het wetsontwerp het opleggen van de maatregel enigszins beperkter heeft geformuleerd dan in het voorontwerp tot uitdrukking werd gebracht.
Overigens merkt de Adviescommissie Strafrecht op dat de definitie van de in dit artikel genoemde verslaafde niet persé en altijd dezelfde behoeft te zijn. Immers, al naar gelang nationale- en/of internationale inzichten over de gevaarlijkheid van drugs, kunnen de bij de Opiumwet behorende lijsten worden gewijzigd en mitsdien andere personen als verslaafden worden aangemerkt. Door deze onzekere factor lijkt de definiëring "verslaafde" op middellange en langere termijn onvoorspelbaar, hetgeen sanctionering op basis van het voorgestelde artikel 38m in strijd laat komen met het uit artikel 1 lid 1 Sr afgeleide lexcerta beginsel.
Artikel 38m lid 3
In artikel 38m lid 3 wordt bepaald dat de maatregel slechts dan kan worden opgelegd nadat daartoe een pre-advies van een deskundige is uitgebracht. Blijkens de Memorie van Toelichting wordt het niet nodig gevonden in de wet specifieke eisen aan de deskundigen te stellen. De wetgever meent dat de inbreng van een deskundige op het terrein van de verslavingszorg voor de hand ligt. De Adviescommissie Strafrecht leest hier de mogelijkheid - die ook in de Memorie van Toelichting uitdrukkelijk genoemd wordt - dat de rapportage kan worden verzorgd door een met de verslavingszorg vertrouwde reclasseringsambtenaar. Er wordt zelfs in de Memorie van Toelichting al melding gemaakt van een mogelijk spanningsveld tussen hulpverlening en rapportage. Het komt de Adviescommissie Strafrecht voor dat het van belang is dat in de wet een duidelijke normering wordt gegeven met betrekking tot de deskundige die zal moeten rapporteren. De Adviescommissie Strafrecht meent dat een bij voorkeur ook op het gebied van de verslavingszorg geschoold psycholoog, danwel psychiater de aangewezen persoon moet zijn die zal adviseren. Het ligt naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht voor de hand dat de minister nader aangeeft welke rapporteurs ter advisering benoemd kunnen worden, waarbij aansluiting gezocht kan worden bij de lijst van bekende rapporteurs, verbonden aan de Districts-Psychiatrische Diensten. De huidige regeling acht de Adviescommissie Strafrecht niet zonder meer ontoereikend, omdat het niet anders dan te verwachten is dat zich conflictuerende belangen zullen voordoen tussen hulpverleningrapporteur enerzijds en de te veroordelen persoon anderzijds, welke verwijten een gunstige start in de SOV in de weg zullen staan.
Artikel 38n
Artikel 38n bepaalt dat de maatregel eerst ingaat, te rekenen van de dag waarop de uitspraak waarbij de maatregel is opgelegd, onherroepelijk is geworden. Het tweede lid van dit artikel geeft voorts aan dat de rechter bij de vaststelling van de duur van de maatregel rekening kan houden met de tijd die de veroordeelde voor de tenuitvoerlegging van zijn vrijheid beroofd is geweest. Tegen de oplegging van de maatregel staan alle rechtsmiddelen - hoger beroep en cassatie - open. Hoewel de wetgever hoopt dat er nauwelijks of geen gebruik gemaakt zal worden van het instellen van rechtsmiddelen, vreest de Adviescommissie Strafrecht dat anders het geval kan en zal zijn. Men wordt immers gedwongen tot iets dat niet gering is en niet wordt gewild. De wetgever verwacht dat, zo een hoger beroep wordt ingesteld, de rechter in appèl snel tot een oordeel zal kunnen komen. De Adviescommissie Strafrecht vreest dat ook hier van ijdele hoop sprake zal zijn en dat mitsdien de duur van het voorarrest aanmerkelijk kan zijn. Deze duur van het voorarrest bij een ingesteld appèl zal al snel de duur van de opgelegde straf kunnen overschrijden. Het gaat immers om relatief korte straffen. De Adviescommissie Strafrecht meent dan ook dat het wenselijk is dat wordt bepaald dat de duur van de vrijheidsbeneming in mindering wordt gebracht op de duur van de maatregel, zo de preventieve vrijheidsbeneming de uiteindelijk opgelegde straf te boven gaat. Dit klemt temeer, nu niet uitgesloten is dat ook het rechtsmiddel van cassatie zal worden ingesteld en alsdan in ieder geval de duur van de voorlopige hechtenis de duur van de opgelegde straf zal hebben overschreden. Bij deze gevallen zullen ook een aantal uitspraken zijn waarbij de feitenrechter zich niet meer kan uitlaten over de vraag of de duur van de SOV gereduceerd moet worden in verband met de lange duur van het voorarrest, omdat de Hoge Raad het beroep in cassatie ongegrond verklaart.
Artikel 38o
In dit artikel wordt bepaald, dat bij of krachtens de wet nadere regels worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de maatregel in en buiten de inrichting en de rechtspositie van degene aan wie de maatregel is opgelegd. Blijkens de toelichting op dit artikel stelt de minister voor ten aanzien van de rechtspositie van de SOV-gestelde de Penitentiaire Beginselenwet en de Penitentiaire Maatregel van toepassing te verklaren.
De Adviescommissie Strafrecht meent dat de minister hiermede te kennen geeft de SOV-inrichting als een penitentiaire inrichting te beschouwen en daarmede het punitieve karakter demonstreert. De Adviescommissie Strafrecht meent dat hierdoor de vraag gesteld moet worden of de minister nog terecht over de tenuitvoerlegging van een maatregel spreekt. De Adviescommissie Strafrecht meent dat de rechtspositie van de SOV-gestelde zou moeten worden geregeld in de Beginselenwet Verpleging Terbeschikkinggestelden. Bijzondere aandacht zou gegeven moeten worden aan de rechtspositie van de SOV-gestelden in de laatste fase van de tenuitvoerlegging van de SOV, die immers in handen wordt gelegd van de gemeenten die deelnemen aan de tenuitvoerlegging ervan.
Aanvulling artikel 13 Sr
Gegeven het bestaan van de SOV lijkt het wenselijk dat ook andere veroordeelden in aanmerking kunnen komen voor een tenuitvoerlegging van hun straf onder het regime van de SOV. De Adviescommissie Strafrecht stelt mitsdien voor artikel 13 Sr uit te breiden met de bepaling dat een veroordeelde tot gevangenisstraf die voor een verdere tenuitvoerlegging van deze straf voor plaatsing in een SOV in aanmerking komt, kan worden geplaatst in een SOV-inrichting
Leemten
De Adviescommissie Strafrecht wil in dit verband tevens wijzen op een leemte in de wet. Zoals het wetsontwerp thans luidt, doet zich naar verwachting in de meeste gevallen waarin rechtsmiddelen worden aangewend de omstandigheid voor, dat de opgelegde straf korter zal zijn dan de duur van de vrijheidsbeneming in afwachting van een onherroepelijke uitspraak, terwijl de SOV eerst na onherroepelijk worden van de beslissing zal ingaan. Er komt alsdan een interval, welke periode achteraf, dus nadat een onherroepelijke uitspraak verkregen is, niet als voorlopige hechtenis en ook niet als uitvoering van de SOV benoemd kan worden. Dit is een onwenselijke situatie. De Adviescommissie Strafrecht merkt op dat het bepaalde in artikel 75 lid 6 Sv ten deze van kracht is en dat mitsdien de voorlopige hechtenis niet wordt opgeheven zodra de duur van de onvoorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf beëindigd is, nu een maatregel die vrijheidsbeneming met zich brengt aan de orde is. Een langer durende voorlopige hechtenis dan de opgelegde straf moet naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht dan ook in mindering worden gebracht op de tijdsduur van de SOV.
Blijkens de Memorie van Toelichting verwacht de minister over 350 SOV-plaatsen te kunnen beschikken. Naar aangenomen moet worden zullen deze 350 plaatsen niet allemaal direct beschikbaar zijn. Indien de verwachting van de minister bewaarheid wordt, moet het ervoor worden gehouden dat ruime toepassing zal worden gegeven aan de oplegging van de maatregel. In dat geval valt te vrezen, dat ook bij de tenuitvoerlegging van de SOV zich een "passantenprobleem" zal voordoen. Over een eventuele wachttijd na ommekomst van straf en of een daadwerkelijke plaatsing in een SOV zal kunnen plaatsvinden, alsook wanneer, wordt niet gesproken. Het valt te vrezen, dat de minister dit passantenprobleem aldus onder ogen heeft gezien, dat zij zich de mogelijkheid heeft voorbehouden huizen van bewaring als SOV-inrichting aan te wijzen. De Adviescommissie Strafrecht verzet zich er tegen dat veroordeelden tot een SOV gedetineerd kunnen worden, danwel gedetineerd kunnen blijven in een huis van bewaring, omdat die detentie niet aan het doel van de SOV kan beantwoorden.
Rotterdam, 10 juli 1998
Adviescommissie Strafrecht