De Minister van Justitie
Postbus 20301 2500 EH Den Haag |
Den Haag, 14 december 2007 |
Uw kenmerk: 5508645/07/6 |
Doorkiesnummer: 070-335 35 13 |
Faxnummer: 070-335 35 32 |
E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl |
Dossiernummer: 4.3.11/3 |
Conceptwetsvoorstel schadecompensatie in verband met strafvorderlijk overheidsoptreden |
Mijnheer de Minister,
Bij brief van 16 oktober jl. verzocht u de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over het conceptwetsvoorstel Schadevergoeding strafvorderlijk overheidsoptreden, waarmee de Kamerbreed aangenomen motie-Weekers c.s wordt uitgevoerd (Kamerstukken II 2005/06, 30 164, nr. 19).
De Algemene Raad heeft het voorstel voorgelegd aan zijn Adviescommissie Strafrecht, die bijgaand advies heeft uitgebracht. De Algemene Raad sluit zich aan bij de overwegingen van de Adviescommissie, en verzoekt u die bij de verdere beleidsvorming te betrekken.
Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,
J.J.H. Suyver,
algemeen secretaris
Bijlage
van de
Adviescommissie Strafrecht
inzake
Wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten ter regeling van schadecompensatie in verband met strafvorderlijk overheidsoptreden (Wet schadecompensatie strafvorderlijk overheidsoptreden)
Inleiding
De Adviescommissie Strafrecht heeft kennis
genomen van het conceptwetsvoorstel en de uitgebreide Memorie van Toelichting.
Het wetsvoorstel beoogt een algemene regeling te treffen voor de beoordeling
van verzoeken tot schadevergoeding in verband met strafvorderlijk overheidsoptreden.
In de huidige situatie kunnen op basis van het Wetboek van Strafvordering
(met name art. 89 en 591a Sv) gewezen verdachten vergoeding van geleden
schade vorderen. Geconstateerd kan echter worden dat diverse vormen van
schade niet en in ieder geval al niet op eenvoudige wijze verhaald kunnen
worden. In sommige gevallen kan de civiele rechter soelaas bieden, in weer
andere gevallen wijzen overheidsinstanties zelf, deels onverplicht, schadeclaims
toe of af (bijv. het College Procureurs-generaal, diverse politie-instanties,
etc.) Niet alleen is de bestaande situatie onoverzichtelijk, er bestaan
diverse lacunes. Met name om die reden wordt geopteerd voor één alles omvattende
regeling. Dit streven kan de Adviescommissie alleen maar ondersteunen.
In beginsel kan alle schade die is ontstaan
"naar aanleiding van de opsporing en vervolging van strafbare feiten
alsmede de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen"
(paragraaf 4.2 Memorie van Toelichting) via de voorgestane regeling afgekaart
worden. De regeling heeft betrekking op zowel rechtmatig als op onrechtmatig
overheidsoptreden. Van eminent belang is dat de regeling niet alleen openstaat
voor gewezen verdachten, maar ook voor derden die schade hebben geleden
door strafvorderlijk overheidsoptreden, tot welke categorie personen onder
omstandigheden ook erfgenamen dan wel naasten van verdachten en/of derden
die schade hebben geleden gerekend kunnen worden (paragraaf 4.5 Memorie
van Toelichting).
De hoofdregel blijft dat een gewezen verdachte
slechts ontvankelijk is als hij niet is veroordeeld; op deze regel bestaat
wel een belangrijke uitzondering: in de voorgestane regeling wordt het
mogelijk om schadevergoeding te vragen als het voorarrest langer heeft
geduurd dan de uiteindelijk opgelegde straf (paragraaf 4.6 Memorie van
Toelichting).
Het wetsvoorstel voorziet in de vergoeding
van materiele en immateriële schade. Schadecompensatie kan op diverse wijzen
plaatsvinden: er kan financieel gecompenseerd worden, er kan verrekend
worden en er kan bijvoorbeeld besloten worden dat een beschikking waarin
een verzoek tot schadevergoeding wordt toegewezen gepubliceerd wordt (paragraaf
4.8 Memorie van Toelichting).
Alle verzoeken dienen ingediend te worden
bij het College van Procureurs-generaal, dat als zodanig als eerste zeef
fungeert dat het verzoek schriftelijk afhandelt. Het College kan een zaak
die op voorhand ingewikkeld voorkomt direct doorverwijzen. Als het College
een verzoek afwijst kan beroep ingesteld worden bij een specifieke raadkamer
van het Gerechtshof. Tegen de beslissing van deze raadkamer kan onder omstandigheden
cassatie worden ingesteld (paragraaf 4.9 Memorie van Toelichting).
De Adviescommissie Strafrecht ziet belangrijke
verbeteringen in de huidige regeling in vergelijking met de bestaande situatie.
Als voordeel kan zonder meer gezien worden
het feit dat er één laagdrempelig loket komt voor schadevergoeding wegens
strafvorderlijk overheidsoptreden. De vraag kan gesteld worden of het College
nu de juiste instantie is om verzoeken in eerste aanleg aan voor te leggen,
waarover hieronder meer; over het voordeel van één laagdrempelig loket
als zodanig bestaat geen reden tot klagen.
Een belangrijk voordeel is ook het feit
dat meer vormen van schadevergoeding in aanmerking zullen komen, zoals
bijvoorbeeld de publicatie van de beschikking.
Een ander duidelijk voordeel is dat in
de toekomst ook gevallen waarin de uiteindelijke straf lager uitvalt dan
het reeds ondergane voorarrest er aanleiding tot compensatie zal zijn.
In de nieuwe regeling zal een verzoek niet
meer binnen drie maanden na beëindiging van de zaak hoeven te worden ingediend.
Ook dat lijkt een voordeel.
Van belang is ook dat de dagvaarding niet
langer beslissend is voor de beoordeling of er sprake is van één zaak.
Gekeken gaat worden naar de feitelijke samenhang van zaken. In de praktijk
zal dit een verruiming betekenen van de mogelijkheden om schade vergoed
te krijgen, hetgeen als pluspunt beschouwd kan worden.
Aandachts- en verbeteringspunten
- Allereerst
betwijfelt de Adviescommissie of het College nu wel de juiste instantie
is om alle verzoeken in eerste instantie te behandelen. De argumentatie
lijkt in ieder geval niet overtuigend. De Memorie van Toelichting legt
in paragraaf 4.9.2 uit dat voor het Parket-generaal is gekozen nu deze
instantie "al ruime ervaring met de behandelingen van de verzoeken
tot schadevergoeding" heeft, zo'n 300 verzoeken worden inmiddels
per jaar afgewikkeld. Het Parket-generaal heeft zowel civielrechtelijke-
als strafvorderlijke expertise in huis. Bovendien gaat het in het leeuwendeel
van de gevallen om strafvorderlijk handelen waarvoor het Openbaar Ministerie
verantwoordelijk is zodat een zeker leereffect verondersteld wordt. Daarnaast
wordt aangehaakt bij de in het bestuursrecht bekende bezwaarschriftprocedure,
waarbij een bestuursorgaan in eerste instantie zelf een juridisch geschil
afwikkelt. Ten slotte wordt overbelasting van de rechterlijke macht op
deze wijze voorkomen, hetgeen ook budgettaire voordelen schijnt te hebben.
Naar het oordeel van de Adviescommissie
is deze motivering niet overtuigend en ware het beter verzoeken gelijk
in de huidige strafvorderlijke regeling te laten behandelen door het gerecht
waar in laatste feitelijke instantie de zaak is behandeld. Vermoed wordt
dat in de toekomst het merendeel van de schadevergoedingen toch zal bestaan
uit de traditionele 89 Sv en 591a gevallen ten aanzien waarvan nu bij uitstek
de rechtbanken en gerechtshoven kennis dragen en niet het College.
Budgettair lijkt het niet veel uit te maken
of een medewerker bij de rechtbank of bij het parket zich met de afwikkeling
feitelijk bemoeit. In de praktijk wordt een groot gedeelte van de gevallen
vandaag de dag ook schriftelijk voorbereid door een secretaris en zonder
zitting afgedaan door een enkelvoudige raadkamer.
Met name echter lijkt het uit een oogpunt
van systematiek juister om een onafhankelijke rechter het overheidsoptreden
te laten beoordelen en niet de schadeveroorzakende instantie zelf. Er wordt
gekozen voor een strafvorderlijke procedure, het inbrengen van deze bestuursrechtvariant
past niet binnen dit idee.
- Het
wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om bij Algemene Maatregel van
Bestuur regels te stellen over de hoogte van de maximale schadevergoeding.
Eveneens kunnen bij Algemene Maatregel van Bestuur forfaitaire bedragen
worden vastgesteld betreffende bepaalde vormen van immateriële schade.
Dit wordt noodzakelijk geoordeeld om de "kosten van de vergoedingen
beheersbaar" te houden (paragraaf 4.7 Memorie van Toelichting)
en uit vrees "dat noodzakelijke opsporingshandelingen achterwege
blijven uit vrees voor mogelijke actie tot schadevergoeding" (Inleiding
punt 1 Memorie van Toelichting). Naar het oordeel van de Adviescommissie
dient als uitgangspunt te gelden dat die schade vergoed wordt die in werkelijkheid
geleden is. Er is geen enkel inhoudelijk argument denkbaar om minder schade
te vergoeden. Het argument dat de staatskas dat niet kan lijden snijdt
geen hout. Niet valt in te zien welk negatief effect het op de opsporing
zou hebben als opsporingsambtenaren zich voor dat zij dwangmiddelen inzetten
afvragen of de inzet rechtmatig en proportioneel is. Integendeel, voorkomen
moet worden dat niet langer kritisch gekeken wordt voordat opsporingsinstanties
handelen omdat de forfaitaire bedragen die bij miskleunen vergoed moeten
worden dusdanig zijn dat dit toch niet uitmaakt.
Daarnaast geldt dat het principieel onjuist
voorkomt dat één van beide partijen in het geschil tussen de burger en
de overheid, namelijk de overheid, zelf eenzijdig de spelregels bepaalt:
de onafhankelijke rechter dient de grenzen vast te stellen.
- Het
instellen van cassatie tegen een beslissing van het gerechtshof wordt pas
mogelijk als de verzochte schadevergoeding minimaal € 500,- bedraagt.
Deze grens is gesteld om overbelasting van de Hoge Raad te voorkomen. Afgezien
van de vraag of dit in werkelijkheid een hoge belasting voor de Hoge Raad
zal opleveren, meent de Adviescommissie dat in ieder geval helder zal moeten
zijn dat als de gevraagde vergoeding niet financieel van aard is maar bijvoorbeeld
bestaat uit het verrekenen van detentiedagen of het publiceren van beschikkingen
er eveneens de mogelijkheid tot cassatie open dient te staan. Thans is
dit niet helder.
- In
de huidige regeling kunnen personen ten aanzien van wie de rechter art.
9a Sr heeft toegepast een verzoek ex art. 89 Sv indienen; een verzoek ex
art. 591a Sv komt deze categorie personen niet toe. In de voorgestelde
regeling komt degene die schuldig is verklaard zonder oplegging van straf
helemaal geen recht toe tot het claimen van schadevergoeding, ook niet
bijvoorbeeld de mogelijkheid tot verrekening van ondergane voorlopige hechtenis.
De Adviescommissie vermag niet in te zien waarom deze beperking is aangebracht.
Het wordt in de Memorie van Toelichting niet nader toegelicht en wellicht
is het eenvoudigweg een vergissing die hersteld dient te worden.
- Alhoewel
het wetsvoorstel zegt te beogen dat gewezen verdachten en burgers zoveel
als mogelijk in staat gesteld moeten worden om op laagdrempelige wijze
schadevergoedingsverzoeken te doen lijkt het na zorgvuldige lezing van
de artt. 594 en 595 Sv zo dat grote categorieën schade niet vergoed kunnen
worden. Schade die geleden wordt "ten gevolge van strafvorderlijk
handelen van een overheidsorgaan" voorgestelde artt. 594 en 595
Sv) kan vergoed worden. Wat te denken van de schade die toegebracht wordt
in het buitenland door buitenlandse autoriteiten op grond van een Nederlands
verzoek tot rechtshulp, c.q. ten gevolge van de inzet van een instrument
van wederzijdse erkenning. Nu het beginsel van wederzijdse erkenning aan
praktisch belang gaat toenemen zullen in het buitenland Nederlandse beslissingen
eenvoudigweg uitgevoerd gaan worden zonder dat daar nog enige toets plaatsvindt.
Hoe zit het met de schade die veroorzaakt wordt door private partijen die
door het Openbaar Ministerie in het kader van opsporingsonderzoek ingezet
worden (deskundigen, tolken, meewerkende burgers, etc.)? Hoe zit het met
de in Nederland ondergane uitleveringsdetentie als vervolgens in het buitenland
een veel lagere straf wordt opgelegd, kan dan verrekening gevraagd worden,
etc? Zie in dit verband een uitspraak van het Hof Amsterdam d.d. 29 maart
2006, nr. R 1230/05 en R 1231/05 (ongepubliceerd), die als bijlagen (geanonimiseerd)
bij dit preadvies zijn gevoegd, waarin schade geleden door een gewezen
verdachte ten gevolge van een vrijheidsbeneming in het buitenland, zonder
dat er vanuit de Nederlandse overheid een verzoek tot uitlevering was gedaan,
toch onder art. 89 lid 2 Sv werd vergoed (bijlagen).
Al
met al komt het de Adviescommissie dienstig voor om de definitie in de
artt. 594 en 595 Sv dusdanig te formuleren dat daaruit eenduidig volgt
dat vergoeding gevraagd kan worden voor alle schade die waar dan ook ontstaat
ten gevolge van door de Nederlandse overheid in het kader van een opsporing
of vervolging verrichte handeling of nalaten. Mogelijk kan één en ander
in de Memorie van Toelichting nader toegelicht worden.
- Het
wetsvoorstel meldt over de procedure bij het College niet veel meer dan
dat bij Ministeriele Regeling regels worden gesteld met betrekking tot
de behandeling van het verzoek. Onduidelijk is of het College een zitting
kan houden, wat de regels omtrent procesvoering, indienen van stukken,
etc. zal zijn. Onduidelijk is of verzoeker recht heeft op kennisname van
de door het College in te winnen ambtsberichten. Naar het oordeel van de
Adviescommissie zal in het wetsvoorstel minst genomen moeten worden opgenomen
dat de procedure op tegenspraak is, dat de door de gestelde schadeveroorzaker
aangeleverde informatie ook voor de klager toetsbaar zal zijn, etc. Zonder
twijfel zal het de bedoeling zijn dat de procedure eerlijk en openbaar
is; de Adviescommissie meent dat de waarborgen daartoe in het wetsvoorstel
zullen moeten worden opgenomen.
- Bij
de behandeling van schadevergoeding door de raadkamer van het Gerechtshof
na ofwel verwijzing door het College, ofwel in appel staat een openbare
behandeling in aanwezigheid van de gedupeerde centraal. Het ware gewenst
de betekeningsvoorschriften vermeld in het vijfde boek, titel 1 Wetboek
van Strafvordering van overeenkomstige toepassing te verklaren.
Rotterdam, 6 december 2007
Adviescommissie Strafrecht
prof. mr. T.N.B.M. Spronken, voorzitter,
namens deze, mr. M. Bakker, secretaris