Preadvies

van de

Adviescommissie Strafrecht

inzake

het concept voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Paspoortwet ter invoering van een reisverbod als bijkomende straf

Het concept wetsvoorstel beoogt het reisverbod in te voeren als nieuwe bijkomende straf. Daartoe wordt allereerst in het Wetboek van Strafrecht het reisverbod als straf opgenomen. De praktische werking verkrijgt het door de strafrechter opgelegde reisverbod door de wijzigingen die in de Paspoortwet worden voorgesteld.

De Adviescommissie Strafrecht staat ten gronde niet afwijzend tegen deze verdere verruiming van het sanctiepallet van de strafrechter. Het aantal situaties waarin aan een reisverbod in de praktijk daadwerkelijk behoefte zal bestaan, lijkt niet bijster groot. Dat neemt echter niet weg dat in voorkomende gevallen de rechter met een bijkomende straf van een reisverbod nog beter maatwerk kan leveren, nog beter toegesneden op de bijzondere kenmerken van het feit, de verdachte en zijn persoonlijke omstandigheden.

Nadere bestudering van het wetsvoorstel leidt op een aantal punten echter tot aarzelingen zijdens de Adviescommissie Strafrecht omtrent de technische vormgeving van het reisverbod. Deze aarzelingen zullen hierna worden besproken. De belangrijkste verbeterpunten betreffen de omschrijving van de gevallen waarin een reisverbod kan worden opgelegd (voorgesteld artikel 32 lid 1 Sr) en de omschrijving van de gevallen waarin een reisdocument op verzoek van het openbaar ministerie geweigerd of vervallen verklaard kan worden (voorgesteld artikel 18 lid 2 Paspoortwet).

Plaatsing van de bijkomende straf in het wetboek van Strafrecht

Volgens onderdeel A van het wetsvoorstel wordt het reisverbod in artikel 9, eerste lid, onderdeel b Sr als 4^o toegevoegd. De in artikel 9, eerste lid, onderdeel b genoemde bijkomende straffen worden in het systeem van het Wetboek van Strafrecht nader uitgewerkt in de artikelen 28 tot en met 36 Sr. De volgorde van behandeling van de bijkomende straffen in de artikelen 28 tot en met 36 is om voor de hand liggende redenen dezelfde als de volgorde waarin de bijkomende straffen in artikel 9, eerste lid, onderdeel b worden opgesomd.

Het wetsvoorstel doorbreekt die logische volgorde. Op grond van de voorgestelde volgorde van bijkomende straffen in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, Sr mag de gebruiker van het Wetboek verwachten dat de bijkomende straf van het reisverbod nader wordt vorm gegeven ná de bepaling die ziet op de openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak. De openbaarmaking wordt geregeld in artikel 36 Sr. De correcte plaats voor het voorgestelde artikel 32 Sr is dan ook ná artikel 36 Sr.

Een alternatief zou zijn om de vermelding van het reisverbod niet op te nemen als nummer 4^o van artikel 9, eerste lid, onderdeel b, Sr, doch als nieuw nummer 2^o, met hernummering van de huidige nummers 2^o en 3^o tot respectievelijk 3^o en 4^o. Artikel 32 Sr valt immers tussen de bepalingen die zien op de ontzetting van bepaalde rechten (artikel 28 tot en met 31 Sr) en de verbeurdverklaring (artikel 33 tot en met 35 Sr). In geval deze oplossing wordt gekozen, dient ook de voorgestelde volgorde van artikel 77a, lid 3 Sr te worden aangepast.

De voorwaarden voor oplegging van het reisverbod

In het voorgestelde artikel 32, eerste lid Sr, wordt omschreven in welke gevallen de rechter tot oplegging van een reisverbod kan overgaan. Naar het oordeel van de Adviescommissie Strafrecht geeft deze omschrijving de rechter – en de burger die terecht staat – onvoldoende houvast. Nauwkeurigere criteria zijn mogelijk – en zijn daarmee in de opvatting van de Adviescommissie Strafrecht ook wenselijk.

Volgens de Memorie van Toelichting ligt de wenselijkheid van de bijkomende straf met name in het speciaal preventieve karakter ervan. Dat volgt ook uit de voorgestelde formulering van artikel 32, eerste lid dat stelt dat een reisverbod “met het oog op voorkoming van herhaling” kan worden uitgesproken.

Zo geformuleerd, is de geciteerde zinsnede volstrekt inhoudsloos. Ter vergelijking: bij de gevangenisstraf wordt ook niet in de wet opgenomen dat de gevangenisstraf kan worden opgelegd “met het oog op vergelding of afschrikking”. De geciteerde zinsnede heeft geen enkele inhoud, en dus ook geen enkele beperkende werking.

Goed gebruik in de huidige strafrechtspraktijk is dat recidive beteugelende sancties of maatregelen pas worden opgelegd indien op grond van feiten of omstandigheden van een gevaar voor recidive blijkt. Die voorwaarde stelt het voorgestelde artikel 32, eerste lid Sr in het geheel niet.

Uit de Memorie van Toelichting kan worden afgeleid, dat wel bedoeld is de bijkomende straf mogelijk te maken, in gevallen waarin voor herhaling kan of moet worden gevreesd. Die bedoeling is in het huidige wetsvoorstel onvoldoende tot uitdrukking gekomen. Alleen al uit het oogpunt van rechtsbescherming verdient het dan ook aanbeveling om de in het voorgestelde artikel 32, eerste lid Sr opgenomen toepassingsvoorwaarde – die in de voorgestelde vorm geen voorwaarde is – aldus te formuleren dat een reisverbod kan worden uitgesproken “indien voor herhaling moet worden gevreesd”, dan wel “indien blijkt van feiten en omstandigheden op grond waarvan voor herhaling moet worden gevreesd”.

Een tweede bezwaar tegen de voorgestelde formulering van artikel 32, eerste lid Sr betreft de toepassingsvoorwaarde dat het reisverbod kan worden opgelegd “wegens enig misdrijf met een grensoverschrijdend karakter”. De centrale vraag daarbij is natuurlijk in welke gevallen een misdrijf een grensoverschrijdend karakter heeft. De Memorie van Toelichting geeft hieromtrent weinig houvast, en laat die beoordeling aan de rechter over.

Naar het oordeel van de Adviescommissie Strafrecht moet nog steeds een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds misdrijven die in het buitenland zijn begaan, anderzijds misdrijven met een grensoverschrijdend karakter. Zoals de Adviescommissie Strafrecht het wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting begrijpt, wordt in het wetsvoorstel niet beoogd elk in het buitenland gepleegd misdrijf te bestempelen tot een misdrijf met een grensoverschrijdend karakter. Dat brengt echter met zich, dat de afgrenzing tussen beide categorieën meer aandacht verdient.

Dit klemt temeer nu aan de ernst van het grondfeit geen hogere eisen worden gesteld dan “enig misdrijf”. Dat kan dus ook een winkeldiefstal zijn, het rijden onder invloed, of het door schuld veroorzaken van een verkeersongeval.

Juist de combinatie van een zeer ruime omschrijving van de in aanmerking komende grondfeiten (“enig misdrijf”) en het ontbreken van een nadere omschrijving in welke gevallen gesproken moet worden van “grensoverschrijdend karakter”, leidt er praktisch gesproken toe dat de rechter in vrijwel alle gevallen waarin enige connectie met het buitenland bestaat een reisverbod kan opleggen. Daarmee is naar het oordeel van de Adviescommissie Strafrecht het toepassingsbereik van deze bijkomende straf niet alleen overdreven ruim vorm gegeven, daarmee wordt vooral afbreuk gedaan aan de rechtszekerheid van de burger, die immers niet weet in welke gevallen hij mogelijk tegen een reisverbod kan oplopen.

Wij geven als voorbeeld de Nederlandse vakantieganger die in Frankrijk door zijn schuld een aanrijding veroorzaakt, waarbij een persoon wordt gewond. Naar Nederlands recht is dit een misdrijf (art. 6 WVW). Volgens het voorliggende wetsvoorstel kan aan deze toerist een reisverbod worden opgelegd. Naar het oordeel van de Adviescommissie Strafrecht illustreert dit voorbeeld dat een nadere wettelijke begrenzing van het toepassingsbereik noodzakelijk is.

Voorgesteld artikel 18 lid 2 Paspoortwet

Volgens het voorgestelde tweede lid van artikel 18 Paspoortwet kan weigering of vervallenverklaring van een reisdocument ook geschieden op verzoek van het openbaar ministerie “indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon, die wordt verdacht van het plegen van een misdrijf met een grensoverschrijdend karakter waarvoor een bevel tot voorlopige hechtenis is toegelaten en waarvoor een reisverbod kan worden opgelegd, het misdrijf zal voortzetten of herhalen dan wel een soortgelijk misdrijf zal plegen”.

De Adviescommissie Strafrecht erkent het belang dat ook in de fase voorafgaand aan de berechting de wens kan bestaan om preventieve maatregelen te nemen. Dat is immers ook één van de bestaansgronden van de voorlopige hechtenis. In zijn voorgestelde vorm is de reikwijdte van artikel 18, tweede lid Paspoortwet echter te ruim voor het beoogde doel.

Volgens de Memorie van Toelichting maakt het voorgestelde artikel 18, lid 2 Paspoortwet het mogelijk op te treden “in afwachting van een rechterlijke uitspraak omtrent een opleggen reisverbod”. Dat nu ligt niet besloten in de tekst van het voorgestelde tweede lid van artikel 18 Paspoortwet.

De praktijk leert immers dat zeer veel personen die in een strafrechtelijk onderzoek als verdachte zijn aangemerkt, nooit daadwerkelijk worden vervolgd. De beslissing om niet tot vervolging over te gaan, valt in veel gevallen eerst maanden, zo niet jaren na het moment waarop een burger als verdachte is aangemerkt. De voor de praktijk hoogst relevante vraag is dan ook of het voorgestelde artikel 18 lid 2 Paspoortwet uitsluit, dat een verdachte burger zijn paspoort kwijt raakt, en vervolgens enkele jaren geconstateerd moet worden dat deze burger nooit is of zal worden vervolgd.

De kennelijke strekking van de voorgestelde bepaling lijkt wél te zijn om de geschetste situatie uit te sluiten. In dit verband kan ook verwezen worden naar de al geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting, waaruit blijkt dat de grond om artikel 18, lid 2 Paspoortwet voor te stellen erin ligt om de mogelijkheid te creëren om in afwachting van de rechterlijke uitspraak het paspoort vervallen te verklaren. Nu artikel 18 lid 2 Paspoortwet een feitelijke vervolging echter niet als toepassingsvoorwaarde kent, doch alleen een verdenking verlangt, is het toepassingsbereik van dit door het openbaar ministerie op te leggen reisverbod zeer veel ruimer dan de Memorie van Toelichting doet vermoeden.

De Adviescommissie Strafrecht acht artikel 18, 2^e lid Paspoortwet in zijn huidige vorm te ruim geformuleerd. Niet een enkele verdenking zou voldoende moeten zijn voor een door het openbaar ministerie op te leggen reisverbod. Verlangd moet worden dat tegen de verdachte daadwerkelijke daden van vervolging zijn verricht, waardoor ook praktisch gesproken aangenomen kan worden dat de strafrechter zich daadwerkelijk over de zaak zal buigen. Deze beperking kan worden gerealiseerd door in het voorgestelde 2^e lid na “een reisverbod kan worden opgelegd” in te voegen: “en tegen wie een vervolging is aangevangen”.

Bij de beoordeling van dit voorstel van de Adviescommissie Strafrecht moet worden bedacht, dat als daad van vervolging onder meer heeft te gelden het doen van een vordering tot bewaring, het doen van een vordering tot het openen van een gerechtelijk vooronderzoek (GVO) en het uitreiken van een dagvaarding. Bolletjesslikkers die met een dagvaarding in de hand worden heengezonden, voldoen aan dit voorgestelde criterium: met het uitreiken van de dagvaarding aan de verdachte is de vervolging immers aangevangen.

Rotterdam, 10 augustus 2007

Adviescommissie Strafrecht
Mr. T.N.B.M. Spronken, voorzitter,
namens deze, mr. M. Bakker, secretaris