Griffier van de Vaste Commissie voor Justitie
in de Tweede Kamer
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag, 26 november 1999
Doorkiesnummer: 070 - 335 35 68
E-mail: m.davis@advocatenorde.nl
Dossiernummer: 3.1.1 en 3.4.1.
Geachte mevrouw Pe,
Betreft: Wijziging van de Gemeentewet ter verbetering van de mogelijkheden tot bestrijding van grootschalige ordeverstoringen van de openbare orde (26 735) en Wijziging van het Wetboek van Strafvordering art. 540 e.v. ter verruiming van de strafrechtelijke mogelijkheden tot handhaving van de openbare orde met het oog op grootschalige ordeverstoringen (26 825)
Op 2 juni 1999 heeft de Algemene Raad aan de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie advies uitgebracht met betrekking tot de concepten van de hierboven genoemde wetsvoorstellen.
Vervolgens zijn de uiteindelijke wetsontwerpen voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissies Strafrecht en Administratief recht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De adviescommissie Strafrecht heeft bijgaand aanvullend preadvies uitgebracht, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.
Het nieuwe wetsontwerp Wijziging Gemeentewet is in een aantal opzichten een verbetering ten opzichte van het concept. Het advies van de Raad van State heeft daartoe zeker ook bijgedragen.
Op een aantal punten legt de Raad van State de vinger bij een aantal praktische aspecten van de daadwerkelijke vormgeving van de rechtsbescherming. De memorie van toelichting volstaat daarbij met het onderstrepen, dat een goede organisatie belangrijk is. Probleem blijft dat dat in de omstandigheden waaronder van de betrokken bevoegdheden gebruik wordt gemaakt vaak niet mogelijk zal zijn. Terzake verwijst de Algemene Raad naar zijn advies van 2 juni 1999.
Met het oog op de plenaire behandeling in de Tweede Kamer, zend ik u het aanvullend preadvies van de adviescommissie Strafrecht in 26-voud.
Wilt u voor verspreiding onder de leden van de Vaste Commissie voor Justitie in de Tweede Kamer zorgdragen?
Hoogachtend,
F. Heemskerk
algemeen secretaris
b/a Maureen Davis
Public Affairs/Juridische Zaken
Bijlagen.
AANVULLEND PRE-ADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht
inzake
Wetsvoorstel bestuurlijke ophouding (26 735)
Wetsvoorstel wijziging art. 540 e.v. Sv (26 825)
1. Inleiding
1.1 De
Adviescommissie Strafrecht heeft reeds in juni 1999 een advies uitgebracht
over de (concept-)wetsvoorstellen tot wijziging van art. 540 e.v. Sv en
bestuurlijke ophou-ding. In dat pre-advies is het uitgangspunt onderschreven
dat het - mede in het licht van recente incidenten en met het oog
op de organisatie van het Europees Kampioen-schap voetbal in 2000 - noodzakelijk
is te bezien of de huidige wetgeving een vol-doende bijdrage kan leveren
aan het voorkomen en bestrijden van grootschalige orde-verstoringen.
1.2 In
het eerder uitgebrachte pre-advies zijn ook kritische kanttekeningen geplaatst
bij de (concept-)wetsvoorstellen. De Adviescommissie Strafrecht stelt het
op prijs dat aan een gedeelte van de kritiek in de ingediende wetsvoorstellen
tegemoet is geko-men.
1.3 In
dit aanvullend pre-advies zal de Adviescommissie Strafrecht kort een aantal
be-zwa-ren tegen beide wetsvoorstellen formuleren. Daarnaast wordt verwezen
naar het eerder uitgebrachte pre-advies en naar de adviezen van de Adviescommissie
Be-stuursrecht.
2. Samenhang
tussen de wetsvoorstellen
2.1 In
het eerder uitgebrachte pre-advies is reeds gewezen op de nauwe samenhang
tus-sen beide wetsvoorstellen en voorts op wetsvoorstel 26 519 dat eveneens
een bijdra-ge zou moeten leveren aan de bestrijding van ordeverstoringen.
De Adviescommissie Strafrecht betreurt het dat niet is gekozen voor een
geïntegreerd wetsvoorstel. Inte-gratie van de verschillende wetsvoorstellen
dwingt immers nadrukkelijk tot beant-woording van de vraag of èn de introductie
van bestuurlijke ophouding èn een verruiming van de rechterlijke bevelen
tot handhaving van de openbare orde èn een verruiming van art. 141 Sr noodzakelijk
is.
Zie ook C. Waling, Kampioenschap moet niet
leiden tot paniekvoetbal, NJB 1999, p. 1555-1557 en de adviezen van de
Raad van State omtrent beide voor-stellen.
2.2 Het
lijkt kortom gewenst in de Memorie van Toelichting op beide wetsvoorstellen
expliciet in te gaan op de vraag of de cumulatie van voorgestelde maatregelen
wen-selijk en aanvaardbaar is.
3. Het
huidige instrumentarium
3.1 De
gevallen en gronden voor toepassing van voorlopige hechtenis worden in
de Memorie van Toelichting op wetsvoorstel 26 825 (p. 3) en in de Memorie
van Toelichting op wetsvoorstel 26 735 (p. 6) niet volledig weergegeven.
Voorlopige hechtenis is niet alleen mogelijk in geval van verdenking van
een mis-drijf waarop een gevangenisstraf van vier jaren of meer is gesteld,
maar ook in geval van verden-king van een groot aantal andere strafbare
feiten. Voorlopige hech-tenis is voorts mogelijk, indien van de verdachte
geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland kan worden vastgesteld
en op het misdrijf gevangenisstraf is gesteld. Een in het kader van ordeverstoringen
niet onbe-langrijke grond voor toepassing van voorlopige hechtenis is er
wanneer er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte een
misdrijf zal begaan waardoor de gezondheid of veiligheid van perso-nen
in gevaar kan worden gebracht, dan wel algemeen gevaar voor goederen kan
ontstaan.
3.2 Ten
onrechte wordt in de Memorie van Toelichting op wetsvoorstel 26 825 (p.
6) gesteld dat de verwachting van recidive terzake van bijvoorbeeld openlijke
geweld-pleging niet tot de toepassing van voorlopige hechtenis kan leiden.
Indien er immers ernstig rekening mede moet worden gehouden dat de verdachte
een misdrijf zal be-gaan waardoor de gezondheid of veiligheid van personen
in gevaar kan worden ge-bracht of algemeen gevaar voor goederen kan ontstaan,
is er een grond voor toepas-sing van voorlopige hechtenis. Juist bij ernstige
en grootschalige ongeregeldheden die gepaard gaan met openlijke geweldpleging,
staat toepassing van voorlopige hechte-nis bovendien niet op voorhand op
gespannen voet met art. 67a lid 3 Sv.
3.3 Indien
het bereik van de huidige instrumenten niet volledig of onjuist wordt weerge-geven,
is de constatering dat het huidige instrumentarium tekort schiet allerminst
over-tui-gend.
3.4 De
Adviescommissie Strafrecht mist in de Memorie van Toelichting op beide
wets-voorstellen een opsomming van de civielrechtelijke mogelijkheden die
een bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen en bestrijden van grootschalige
ongeregeldheden.
3.5 In
het eerder uitgebrachte pre-advies heeft de Adviescommissie Strafrecht
er reeds op gewezen dat het standpunt dat een strafrechtelijke afdoening
bij ernstige ongeregeld-heden veelal niet aangewezen is, niet goed houdbaar
lijkt te zijn. Vanzelfsprekend dient met de inzet van strafrechtelijke
middelen terughoudend te worden omgegaan, maar juist bij ernstige ongeregeldheden
die gepaard gaan met strafbare feiten lijkt het strafrecht een belangrijk
sluitstuk te zijn. De Adviescommissie wijst er bij wijze van voorbeeld
op dat na de ongeregeldheden bij het kampioensfeest van Feyenoord ook vele
verdachten zijn vervolgd.
3.6 De
koppeling die in de voorgestelde wijziging van art. 545 Sv wordt gelegd
tussen de inverzekeringstelling en de strafrechtelijke afdoening, bevestigt
dat juist bij groot-schalige en ernstige ordeverstoringen een strafvervolging
veelal wel degelijk wense-lijk en mogelijk is. Hetgeen hieromtrent in de
Memorie van Toelichting wordt ge-steld (p. 9-10) staat dan ook op gespannen
voet met de onderdelen van de Memorie van Toelichting waarin wordt aangegeven
dat voor het strafrecht geen plaats is en geen vrijheidsontneming mag plaatsvinden
voor feiten die naar verwachting niet tot een vrijheidsstraf zullen leiden.
4. Wetsvoorstel
26 735
4.1 In
het eerder uitgebrachte pre-advies heeft de Adviescommissie aandacht gevraagd
voor de wijze waarop kan worden voorkomen dat aan mensen de vrijheid wordt
ont-nomen die zich niet aan ordeverstoringen en/of strafbare feiten schuldig
hebben gemaakt en ook allerminst van plan zijn om dat te doen. Beschouwingen
daarover ontbreken evenwel in de Memorie van Toelichting.
4.2 Naar
het oordeel van de Advies-commissie zijn de wenselijkheid van invoering
van de bestuurlijke ophouding en het rechtsgehalte van deze nieuwe figuur
in hoge mate afhanke-lijk van de mate waarin wordt voorkomen dat onschuldigen
van hun vrijheid worden beroofd. Omdat de bestuurlijke ophouding tot groepen
van personen is ge-richt en er geen speciale voorzieningen zijn getroffen
die selectie mogelijk maken, leidt het wetsvoorstel er in de huidige vorm
toe dat "de goeden onder de kwaden lijden": de activiteiten van
een beperkt aantal raddraaiers kan immers tot vrijheids-ontneming van een
grote groep leiden.
Zie ook
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding,
NJB 1999, p. 1640-1647.
4.3 De
groepsgerichte benadering van de bestuurlijke ophouding botst kortom met
de individuele benadering die het EVRM voorschrijft (MvT, p. 31). Die individuele
benadering vergt niet slechts dat de opgehoudene een bezwaarschrift kan
indienen, maar vooral dat men niet wordt gecon-fronteerd met vrijheidsontne-ming,
indien men zich niet aan (dreiging van) ordeversto-ringen en/of strafbare
feiten schuldig maakt en zal maken.
5. Samenloop
van bestuursrechtelijke en strafvorderlijke bevoegdheden
5.1 In
het eerder uitgebrachte pre-advies heeft de Adviescommissie aangegeven
dat de samenloop van bestuursrechtelijke en strafvorderlijke bevoegdheden
tot vele vragen aanleiding geeft.
Die vragen
blijven ook in de thans voorliggende stukken onbeantwoord.
5.2 Voor
een juist inzicht in de reikwijdte van de wetsvoorstellen en om juridische
complicaties bij de toepassing van de voorgestelde bevoegdheden te vermijden,
lijkt het zinvol reeds in de parlementaire behandeling duidelijkheid te
verschaffen over vragen als:
a)
Kan iemand die als lid van een groep bestuurlijk
wordt opgehouden, alleen strafrechtelijk worden aangehouden en in verzekering
worden gesteld indien pas tijdens de bestuurlijke ophouding blijkt dat
er tegen hem of haar een rede-lijk vermoeden als bedoeld in art. 27 Sv
bestaat?
(b)
Kunnen mensen die tot de groep behoren niet
bestuurlijk worden opgehouden, indien tegen deze individuele leden van
de groep reeds een verdenking bestaat?
(c)
Is bestuurlijke ophouding noodzakelijk, indien
degenen tegen wie reeds een verdenking bestaat niet bestuurlijk kunnen
worden opgehouden maar meteen in het strafrechtelijk traject terecht komen?
5.3 Beantwoording
van deze vragen is voorts noodzakelijk voor een evenwichtige beoor-deling
van de toetsing van de voorgestelde bevoegdheden aan art. 5 EVRM, mede
in het licht van misbruik of oneigenlijk gebruik van die bevoegdheden.
6. Rechtsbijstand
6.1 De
Adviescommissie stelt het op prijs dat in de Memorie van Toelichting op
wets-voorstel 26 825 expliciet aandacht is besteed aan de rechtsbijstand
door een advocaat. Het lijkt de Adviescommissie echter wenselijk dat in
de regeling van de rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare
orde expliciet wordt bepaald dat art. 40 Sv van overeenkomstige toepassing
is. In dat verband mag niet worden vergeten dat de huidige piketregeling
niet voorziet in rechtsbijstand aan degene die in verband met een overtreding
in verzekering is gesteld. Die lacune dient te worden opgevuld.
6.2 Naar
het oordeel van de Adviescommissie dient ook in het kader van het wetsvoor-stel
26 735 een regeling te worden getroffen voor rechtsbijstand die vergelijkbaar
is met de piketregeling in strafzaken. Het stelsel van rechtsbescherming
dat wetsvoor-stel 26 735 voorspiegelt, kan alleen inhoud krijgen indien
rechtsbijstand is verzekerd.
Rotterdam, 15 november 1999
Adviescommissie Strafrecht
mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr E. van Liere, secretaris