Griffier van de Vaste Commissie voor Justitie

in de Tweede Kamer

Postbus 20018

2500 EA  Den Haag

Den Haag, 26 november 1999

Doorkiesnummer:        070 - 335 35 68

E-mail:                        m.davis@advocatenorde.nl

Dossiernummer:         3.1.1  en 3.4.1.

Geachte mevrouw Pe,

Betreft:        Wijziging van de Gemeentewet ter verbetering van de mogelijkheden tot bestrijding van grootschalige ordeverstoringen van de openbare orde (26 735) en Wijziging van het Wetboek van Strafvordering art. 540 e.v. ter verruiming van de strafrechtelijke mogelijkheden tot handhaving van de openbare orde met het oog op grootschalige ordeverstoringen (26 825)

Op 2 juni 1999 heeft de Algemene Raad aan de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie advies uitgebracht met betrekking tot de concepten van de hierboven genoemde wetsvoorstellen.

Vervolgens zijn de uiteindelijke wetsontwerpen voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissies Strafrecht en Administratief recht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De adviescommissie Strafrecht heeft bijgaand aanvullend preadvies uitgebracht, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.

Het nieuwe wetsontwerp Wijziging Gemeentewet is in een aantal opzichten een verbetering ten opzichte van het concept. Het advies van de Raad van State heeft daartoe zeker ook bijgedragen.

Op een aantal punten legt de Raad van State de vinger bij een aantal praktische aspecten van de daadwerkelijke vormgeving van de rechtsbescherming. De memorie van toelichting volstaat daarbij met het onderstrepen, dat een goede organisatie belangrijk is. Probleem blijft dat dat in de omstandigheden waaronder van de betrokken bevoegdheden gebruik wordt gemaakt vaak niet mogelijk zal zijn. Terzake verwijst de Algemene Raad naar zijn advies van 2 juni 1999.

Met het oog op de plenaire behandeling in de Tweede Kamer, zend ik u het aanvullend preadvies van de adviescommissie Strafrecht in 26-voud.

Wilt u voor verspreiding onder de leden van de Vaste Commissie voor Justitie in de Tweede Kamer zorgdragen?

Hoogachtend,

F. Heemskerk

algemeen secretaris

b/a Maureen Davis

       Public Affairs/Juridische Zaken

Bijlagen.

AANVULLEND PRE-ADVIES

        van

        de Adviescommissie Strafrecht

        inzake

Wetsvoorstel bestuurlijke ophouding (26 735)

Wetsvoorstel wijziging art. 540 e.v. Sv (26 825)

1.        Inleiding

1.1        De Adviescommissie Strafrecht heeft reeds in juni 1999 een advies uitgebracht over de (concept-)wetsvoorstellen tot wijziging van art. 540 e.v. Sv en bestuurlijke ophou-ding. In dat pre-advies is het uitgangspunt onderschreven dat het -  mede in het licht van recente incidenten en met het oog op de organisatie van het Europees Kampioen-schap voetbal in 2000 - noodzakelijk is te bezien of de huidige wetgeving een vol-doende bijdrage kan leveren aan het voorkomen en bestrijden van grootschalige orde-verstoringen.

1.2        In het eerder uitgebrachte pre-advies zijn ook kritische kanttekeningen geplaatst bij de (concept-)wetsvoorstellen. De Adviescommissie Strafrecht stelt het op prijs dat aan een gedeelte van de kritiek in de ingediende wetsvoorstellen tegemoet is geko-men.

1.3        In dit aanvullend pre-advies zal de Adviescommissie Strafrecht kort een aantal be-zwa-ren tegen beide wetsvoorstellen formuleren. Daarnaast wordt verwezen naar het eerder uitgebrachte pre-advies en naar de adviezen van de Adviescommissie Be-stuursrecht.

2.        Samenhang tussen de wetsvoorstellen

2.1        In het eerder uitgebrachte pre-advies is reeds gewezen op de nauwe samenhang tus-sen beide wetsvoorstellen en voorts op wetsvoorstel 26 519 dat eveneens een bijdra-ge zou moeten leveren aan de bestrijding van ordeverstoringen. De Adviescommissie Strafrecht betreurt het dat niet is gekozen voor een geïntegreerd wetsvoorstel. Inte-gratie van de verschillende wetsvoorstellen dwingt immers nadrukkelijk tot beant-woording van de vraag of èn de introductie van bestuurlijke ophouding èn een verruiming van de rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare orde èn een verruiming van art. 141 Sr noodzakelijk is.  

Zie ook C. Waling, Kampioenschap moet niet leiden tot paniekvoetbal, NJB 1999, p. 1555-1557 en de adviezen van de Raad van State omtrent beide voor-stellen.

2.2        Het lijkt kortom gewenst in de Memorie van Toelichting op beide wetsvoorstellen expliciet in te gaan op de vraag of de cumulatie van voorgestelde maatregelen wen-selijk en aanvaardbaar is.

3.        Het huidige instrumentarium

3.1        De gevallen en gronden voor toepassing van voorlopige hechtenis worden in de Memorie van Toelichting op wetsvoorstel 26 825 (p. 3) en in de Memorie van Toelichting op wetsvoorstel 26 735 (p. 6) niet volledig weergegeven. Voorlopige hechtenis is niet alleen mogelijk in geval van verdenking van een mis-drijf waarop een gevangenisstraf van vier jaren of meer is gesteld, maar ook in geval van verden-king van een groot aantal andere strafbare feiten. Voorlopige hech-tenis is voorts mogelijk, indien van de verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland kan worden vastgesteld en op het misdrijf gevangenisstraf is gesteld. Een in het kader van ordeverstoringen niet onbe-langrijke grond voor toepassing van voorlopige hechtenis is er wanneer er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte een misdrijf zal begaan waardoor de gezondheid of veiligheid van perso-nen in gevaar kan worden gebracht, dan wel algemeen gevaar voor goederen kan ontstaan.

3.2        Ten onrechte wordt in de Memorie van Toelichting op wetsvoorstel 26 825 (p. 6) gesteld dat de verwachting van recidive terzake van bijvoorbeeld openlijke geweld-pleging niet tot de toepassing van voorlopige hechtenis kan leiden. Indien er immers ernstig rekening mede moet worden gehouden dat de verdachte een misdrijf zal be-gaan waardoor de gezondheid of veiligheid van personen in gevaar kan worden ge-bracht of algemeen gevaar voor goederen kan ontstaan, is er een grond voor toepas-sing van voorlopige hechtenis. Juist bij ernstige en grootschalige ongeregeldheden die gepaard gaan met openlijke geweldpleging, staat toepassing van voorlopige hechte-nis bovendien niet op voorhand op gespannen voet met art. 67a lid 3 Sv.

3.3        Indien het bereik van de huidige instrumenten niet volledig of onjuist wordt weerge-geven, is de constatering dat het huidige instrumentarium tekort schiet allerminst over-tui-gend.

3.4        De Adviescommissie Strafrecht mist in de Memorie van Toelichting op beide wets-voorstellen een opsomming van de civielrechtelijke mogelijkheden die een bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen en bestrijden van grootschalige ongeregeldheden.

3.5        In het eerder uitgebrachte pre-advies heeft de Adviescommissie Strafrecht er reeds op gewezen dat het standpunt dat een strafrechtelijke afdoening bij ernstige ongeregeld-heden veelal niet aangewezen is, niet goed houdbaar lijkt te zijn. Vanzelfsprekend dient met de inzet van strafrechtelijke middelen terughoudend te worden omgegaan, maar juist bij ernstige ongeregeldheden die gepaard gaan met strafbare feiten lijkt het strafrecht een belangrijk sluitstuk te zijn. De Adviescommissie wijst er bij wijze van voorbeeld op dat na de ongeregeldheden bij het kampioensfeest van Feyenoord ook vele verdachten zijn vervolgd.

3.6        De koppeling die in de voorgestelde wijziging van art. 545 Sv wordt gelegd tussen de inverzekeringstelling en de strafrechtelijke afdoening, bevestigt dat juist bij groot-schalige en ernstige ordeverstoringen een strafvervolging veelal wel degelijk wense-lijk en mogelijk is. Hetgeen hieromtrent in de Memorie van Toelichting wordt ge-steld (p. 9-10) staat dan ook op gespannen voet met de onderdelen van de Memorie van Toelichting waarin wordt aangegeven dat voor het strafrecht geen plaats is en geen vrijheidsontneming mag plaatsvinden voor feiten die naar verwachting niet tot een vrijheidsstraf zullen leiden.


4.        Wetsvoorstel 26 735        

4.1        In het eerder uitgebrachte pre-advies heeft de Adviescommissie aandacht gevraagd voor de wijze waarop kan worden voorkomen dat aan mensen de vrijheid wordt ont-nomen die zich niet aan ordeverstoringen en/of strafbare feiten schuldig hebben gemaakt en ook allerminst van plan zijn om dat te doen. Beschouwingen daarover ontbreken evenwel in de Memorie van Toelichting.

4.2        Naar het oordeel van de Advies-commissie zijn de wenselijkheid van invoering van de bestuurlijke ophouding en het rechtsgehalte van deze nieuwe figuur in hoge mate afhanke-lijk van de mate waarin wordt voorkomen dat onschuldigen van hun vrijheid worden beroofd. Omdat de bestuurlijke ophouding tot groepen van personen is ge-richt en er geen speciale voorzieningen zijn getroffen die selectie mogelijk maken, leidt het wetsvoorstel er in de huidige vorm toe dat "de goeden onder de kwaden lijden": de activiteiten van een beperkt aantal raddraaiers kan immers tot vrijheids-ontneming van een grote groep leiden.

        Zie ook J.G. Brouwer en A.E. Schilder, Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding, NJB 1999, p. 1640-1647.

4.3        De groepsgerichte benadering van de bestuurlijke ophouding botst kortom met de individuele benadering die het EVRM voorschrijft (MvT, p. 31). Die individuele benadering vergt niet slechts dat de opgehoudene een bezwaarschrift kan indienen, maar vooral dat men niet wordt gecon-fronteerd met vrijheidsontne-ming, indien men zich niet aan (dreiging van) ordeversto-ringen en/of strafbare feiten schuldig maakt en zal maken.


5.        Samenloop van bestuursrechtelijke en strafvorderlijke bevoegdheden

5.1        In het eerder uitgebrachte pre-advies heeft de Adviescommissie aangegeven dat de samenloop van bestuursrechtelijke en strafvorderlijke bevoegdheden tot vele vragen aanleiding geeft.
        Die vragen blijven ook in de thans voorliggende stukken onbeantwoord.

5.2        Voor een juist inzicht in de reikwijdte van de wetsvoorstellen en om juridische complicaties bij de toepassing van de voorgestelde bevoegdheden te vermijden, lijkt het zinvol reeds in de parlementaire behandeling duidelijkheid te verschaffen over vragen als:
        a)        Kan iemand die als lid van een groep bestuurlijk wordt opgehouden, alleen strafrechtelijk worden aangehouden en in verzekering worden gesteld indien pas tijdens de bestuurlijke ophouding blijkt dat er tegen hem of haar een rede-lijk vermoeden als bedoeld in art. 27 Sv bestaat?
        (b)        Kunnen mensen die tot de groep behoren niet bestuurlijk worden opgehouden, indien tegen deze individuele leden van de groep reeds een verdenking bestaat?
        (c)        Is bestuurlijke ophouding noodzakelijk, indien degenen tegen wie reeds een verdenking bestaat niet bestuurlijk kunnen worden opgehouden maar meteen in het strafrechtelijk traject terecht komen?

5.3        Beantwoording van deze vragen is voorts noodzakelijk voor een evenwichtige beoor-deling van de toetsing van de voorgestelde bevoegdheden aan art. 5 EVRM, mede in het licht van misbruik of oneigenlijk gebruik van die bevoegdheden.


6.        Rechtsbijstand

6.1        De Adviescommissie stelt het op prijs dat in de Memorie van Toelichting op wets-voorstel 26 825 expliciet aandacht is besteed aan de rechtsbijstand door een advocaat. Het lijkt de Adviescommissie echter wenselijk dat in de regeling van de rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare orde expliciet wordt bepaald dat art. 40 Sv van overeenkomstige toepassing is. In dat verband mag niet worden vergeten dat de huidige piketregeling niet voorziet in rechtsbijstand aan degene die in verband met een overtreding in verzekering is gesteld. Die lacune dient te worden opgevuld.

6.2        Naar het oordeel van de Adviescommissie dient ook in het kader van het wetsvoor-stel 26 735 een regeling te worden getroffen voor rechtsbijstand die vergelijkbaar is met de piketregeling in strafzaken. Het stelsel van rechtsbescherming dat wetsvoor-stel 26 735 voorspiegelt, kan alleen inhoud krijgen indien rechtsbijstand is verzekerd.

Rotterdam, 15 november 1999

Adviescommissie Strafrecht

mr M. Wladimiroff, voorzitter,

namens deze: mr E. van Liere, secretaris