De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Postbus 20011 2500 EA  Den Haag

Den Haag, 18 augustus 2005

Uw kenmerk: 2005-0000081579

Doorkiesnummer: 070-335 35 13

E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl

Dossiernummer: 3.4.1/4

Ontwerp-wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid

Mijnheer de Minister,

Bij brief van 26 mei 2005 verzocht u mede namens uw ambtgenoot van Justitie de Nederlandse Orde van Advocaten om commentaar op het ontwerp-wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid.

De Algemene Raad heeft het wetsvoorstel voorgelegd aan de Adviescommissie Bestuursrecht, en onderschrijft het door haar uitgebrachte preadvies, dat u bijgaand aantreft.

Het ontwerp is opgesteld in het kader van de bestrijding van terrorisme en bevat een tweetal onderdelen. Ten eerste verleent het de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenspraak met de minister van Justitie de bevoegdheid om een persoon tijdelijk in zijn bewegingsvrijheid te beperken. De Algemene Raad kan zich vinden in de conclusie van de Adviescommissie dat dit onderdeel van het ontwerp helder is en dat de inpassing van gebieds-, persoonsverbod en meldingsplicht in het reguliere bestuursrechtelijke systeem verantwoord lijkt.

Daarnaast krijgen bestuursorganen onder meer de bevoegdheid om een aanvraag ter zake van een subsidie, vergunning of ontheffing af te wijzen dan wel een reeds genomen beschikking in te trekken, indien de begunstigde persoon in verband kan worden gebracht met (de ondersteuning van) terroristische activiteiten, of ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede ten behoeve daarvan zal worden gebruikt. De Algemene Raad sluit zich aan bij de conclusie van de Adviescommissie dat er nog haken en ogen aan dit onderdeel zitten en dat het onvoldoende is onderbouwd.

Deze brief met het preadvies stuur ik per gelijke post aan de minister van Justitie.

Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,



D. de Snoo,
wnd. algemeen secretaris

Bijlage

Korte inhoud ontwerp-voorstel van wet

Het ontwerp, dat is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Justitie, wil de eerste minister in samenspraak met de tweede minister de bevoegdheid toekennen een persoon individueel en tijdelijk in zijn bewegingsvrijheid te beperken in het kader van de preventie van terroristische activiteiten.
Artikel 2 onderscheidt
- een verbod om zich te bevinden in de omgeving van bepaalde objecten of in bepaalde delen van Nederland (gebiedsverbod);
- een verbod om zich te bevinden in de nabijheid van bepaalde personen (persoonsverbod);
- een verplichting zich periodiek te melden bij de politie (meldingsplicht).
Artikel 8 stelt dat opzettelijk handelen in strijd met een verbod als boven genoemd, strafbaar. Het feit in kwestie is dan een misdrijf.

Het ontwerp voorziet ook in een verruiming van het instrumentarium van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB).
Artikel 5 verleent aan bestuursorganen de bevoegdheid een aanvraag ter zake van een subsidie, vergunning of ontheffing af te wijzen dan wel een reeds genomen beschikking in te trekken indien
- de aanvrager, subsidieontvanger of vergunninghouder op grond van feiten en omstandigheden in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan
- ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
Het bestuursorgaan kan aan de beschikking extra voorschriften verbinden bij mindere mate van gevaar.
Artikel 6 schrijft voor dat een bestuursorgaan in deze sfeer niets besluit dan nadat de minister van BZK in overeenstemming met de minister van Justitie heeft verklaard daartegen geen bezwaar te hebben.
Artikel 7 zal in de praktijk belangrijker zijn: de minister kan aan een ander bestuursorgaan aanwijzingen geven over de toepassing van genoemd artikel 5. Deze bepalingen sluiten aan op het systeem van de wet BIBOB, maar zijn in tegenstelling tot de wet BIBOB niet beperkt tot bepaalde beschikkingen en tot bepaalde sectoren van het bedrijfsleven.

Het ontwerp is een verdere stap in de door de regering aangekondigde verdere intensivering van de terrorismebestrijding. De voorgestelde bestuurlijke maatregelen staan dus niet op zichzelf, maar zijn een aanvulling op en maken deel uit van het pakket en bevoegdheden waarover de overheid kan beschikken in de strijd tegen het terrorisme.

2. Commentaar op gebiedsverbod, persoonsverbod en meldingsplicht

2.1  Noodzaak en urgentie

De commissie kan de noodzaak en urgentie van deze nieuwe wetgeving niet beoordelen.

2.2 Criteria, bereik

De commissie stelt vast dat de criteria voor het opleggen van een maatregel duidelijk zijn omschreven, als men de bijzondere materie in aanmerking neemt.
Het eerste criterium is dat een maatregel noodzakelijk moet zijn in het belang van de nationale veiligheid. Het valt op dat dit criterium vierkant is omschreven, en dus niet is gekwalificeerd met teksten zoals "naar het oordeel van". De memorie van toelichting geeft aan dat onder meer moet worden voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat geeft de rechter ruimte bij de toetsing van een besluit tot opleggen van een maatregel. Het voorgaande neemt echter niet weg dat de betrokken minister een zekere beoordelingsvrijheid heeft, die de rechter zal respecteren.
Het tweede criterium houdt in dat de persoon in kwestie op grond van feiten en omstandigheden in verband moet kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Dat criterium is vager, maar dat lijkt onvermijdelijk als men aan de minister de mogelijkheid wil geven om preventief op te treden.

De memorie van toelichting noemt als feiten en omstandigheden op grond waarvan er aanleiding kan zijn een maatregel te overwegen: het zich zonder duidelijke reden ophouden in de buurt van objecten die een mogelijk doelwit zijn van terroristische aanslagen, het regelmatig bezoeken van extremistisch-fundamentalistische websites of chatrooms, het frequenteren van moskeeën die bekend staan om hun extremistisch-fundamentalistische karakter, het zonder duidelijke reden bezoeken van landen waarvan bekend is dat zij aantrekkingskracht uitoefenen op personen die sympathiseren met terrorisme, en vergelijkbare gedragingen van betrokkene. Toegevoegd wordt dat het daarbij niet gaat om een enkele gedraging, maar om het samenstel van gedragingen in combinatie met andere feiten en omstandigheden, waaruit een bepaald patroon naar voren komt.

De memorie van toelichting wijst er op dat er ook aanleiding kan zijn een bestuurlijke maatregel op te leggen aan een persoon die in een strafrechtelijke procedure is vrijgesproken. De memorie voegt daar aan toe dat dan uiteraard zeer zorgvuldig te werk moet worden gegaan, en dat in een dergelijke situatie wel zeer zware motiveringseisen moeten worden gesteld. De commissie is van mening dat er geen reden is een vrijgesproken verdachte bij voorbaat te vrijwaren voor de bestuurlijke maatregelen die hier worden voorgesteld.

2.3 Awb van toepassing

De bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn van toepassing.
Wat de voorbereiding van de beschikking betreft, betekent zulks dat in beginsel artikel 4:8 Awb van toepassing is. Omdat het een ambtshalve belastende beschikking betreft, dient de belanghebbende in beginsel te worden gehoord. In praktisch alle gevallen zal echter de uitzondering op de hoorplicht van artikel 4:11 sub c Awb toepassing vinden. Het met de beschikking beoogde doel zal in de regel slechts worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld.
Wat de rechtsbescherming betreft, zal een belanghebbende gewoon schriftelijk bezwaar kunnen maken. Vervolgens staat beroep open bij de sector bestuursrecht van de rechtbank, en tenslotte hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een belanghebbende zal vanaf de fase van het bezwaar op de normale wijze om een voorlopige voorziening (lees: schorsing) kunnen vragen.

Een belangrijke kwestie betreft de geheimhouding van de informatie op grond waarvan de minister zijn besluit neemt. In eerste instantie zal het om een zogenaamd open ambtsbericht, dat zodanig is opgesteld dat de belanghebbenden daarvan zonder bezwaar kan kennisnemen. Volgens artikel 40 lid 3 Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (WIV 2002) kan aan het bestuursorgaan, aan wie het ambtsbericht is uitgebracht, inzage worden verleend in de achterliggende gegevens, onder geheimhouding. De minister kan daarover sowieso beschikken. Hij zal die gegevens echter niet in de gerechtelijke procedure willen inbrengen, en in elk geval niet zonder geheimhouding. De minister zal zich daartoe beroepen op artikel 8:29 Awb. De rechtbank beslist eerst of het beroep op geheimhouding gerechtvaardigd is. Vervolgens vraagt de rechtbank aan de belanghebbende of hij er in toestemt dat de rechter mede op grond van die geheime stukken beslist. Als de belanghebbende niet akkoord gaat, moet hij er rekening mee houden dat de rechter het bestreden besluit moeilijker kan toetsen. Als de belanghebbende niet akkoord gaat, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer, die het geheime stuk niet kent.
De rechter heeft de mogelijkheid getuigen op te roepen. Hij kan als zodanig ook een AIVD-medewerker oproepen. Deze ambtenaar kan alleen vrij spreken als de ministers van BZK en van Justitie hem van zijn plicht tot geheimhouding hebben ontheven.

De commissie ziet niet in dat een andere regeling zou kunnen worden getroffen, die de rechten van de belanghebbende beter beschermt.

In dit verband vestigt de commissie nog de aandacht op artikel 4 lid 2 van het ontwerp. Deze bepaling schrijft voor dat de voorzieningenrechter bij de beoordeling van het verzoek om schorsing tevens de feiten en omstandigheden betrekt die zich hebben voorgedaan na het opleggen dan wel wijzigen van de maatregel. De voorzieningenrechter oordeelt dus ex nunc. Dat zal in de praktijk meestal werken in het nadeel van de belanghebbende. Het is aan de voorzieningenrechter om de belanghebbende voldoende gelegenheid te geven voor een reactie op de nieuwe gegevens.

2.4 De maatregelen zijn tijdelijk

Een bestuurlijke maatregel als boven bedoeld heeft per definitie een tijdelijk karakter. De duur wordt gesteld op ten hoogste drie maanden. Een maatregel kan telkens worden verlengd met een periode van ten hoogste drie maanden. Een maatregel kan in totaal niet langer duren dan twee jaar.
De minister kan op aanvraag tijdelijke ontheffing verlenen van één of meer verplichtingen die voortvloeien uit een opgelegde maatregel, al dan niet onder het stellen van voorschriften. De minister kan een opgelegde maatregel ook in algemene zin tussentijds wijzigen of intrekken, indien nieuwe feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven.
Een maatregel wordt in ieder geval (ambtshalve) ingetrokken zodra deze niet langer noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid.
In juridisch technische zin is deze regeling helder.

2.5 Kader, grondrechten

In de memorie van toelichting is de relatie met andere wetgeving beschreven. Het gaat met name om het strafrecht (voorwaarden bij schorsing voorlopige hechtenis en voorwaarden bij voorwaardelijke veroordeling) en het vreemdelingenrecht (bestuursrechtelijke instrumenten waaronder meldingsplicht en beperking vrijheid van beweging).
 
In de memorie komt met name ook het grondrechtelijk kader aan de orde. De memorie stelt voorop dat het Comité van Ministers van de Raad van Europa richtlijnen heeft vastgesteld in het kader van verplichting van de staten om hun burgers te beschermen tegen een specifieke terroristische dreiging. Uit de jurisprudentie van het Hof te Straatsburg blijkt dat staten zich niet alleen dienen te onthouden van inbreuk op klassieke vrijheidsrechten, maar onder omstandigheden ook gehouden zijn positieve maatregelen te nemen om het genot van die rechten te verzekeren.
De memorie erkent dat de voorgestelde maatregelen mensenrechtelijke vragen oproepen. De beperking van de bewegingsvrijheid en de afgrenzing naar de ontneming van vrijheid krijgen de nodige aandacht in het kader van het EVRM en het IVBPR. Voorzover sprake is van een inbreuk op de relevante grondrechten zijn waarborgen dat de op te leggen maatregel moet worden voorzien bij wet, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Hetzelfde geldt voor de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De memorie belicht ook de eisen van artikel 6 EVRM (fair trial) aan de hand van jurisprudentie van het Hof te Straatsburg.
De commissie is van mening dat het wettelijk kader van het ontwerp aan de te stellen internationale eisen voldoet.

2.6 Strafsanctie

Dat overtreding van de maatregel strafbaar wordt gesteld, ligt wel voor de hand. Dat een dergelijk strafbaar feit als misdrijf wordt aangemerkt, kan gezien de context van het terrorisme niet verbazen.

2.7 Samenvatting

Samenvattend is de commissie van oordeel dat dit onderdeel van het ontwerp helder is. De inpassing van het nieuwe fenomeen van gebiedsverbod, persoonsverbod en meldingsplicht in het normale bestuursrechtelijk systeem lijkt verantwoord. De memorie van toelichting is duidelijk en informatief met name op het punt van een mogelijk conflict met de Europese normen van het EVRM en de internationale normen van het IVBPR.

3. Commentaar op uitbreiding BIBOB - Instrumentarium

3.1 Noodzaak en urgentie

De commissie kan de noodzaak en urgentie van dit onderdeel van het voorstel niet beoordelen.

Op het eerste oog is niet duidelijk welke situaties het ontwerp-voorstel van wet het oog heeft. In de memorie van toelichting wordt slechts één voorbeeld genoemd, te weten de intrekking van een subsidie die toegezegd blijkt te zijn aan een organisatie met terroristische links.

3.2 Criteria

Deze zijn hierboven onder punt 1 vermeld. Eén criterium is gerelateerd aan de persoon op wie de maatregel wordt toegepast. Dat is hetzelfde criterium dat aan de orde is bij gebiedsverbod, persoonsverbod en meldingsplicht: dat de persoon in kwestie op grond van feiten en omstandigheden in verband moet kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
Het andere criterium heeft betrekking op het effect van de beschikking, die de bevoegde autoriteit wil doorkruisen: er moet ernstig gevaar bestaan dat de beschikking mede zal worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
De memorie van toelichting zegt weinig over dit onderdeel van het ontwerp-voorstel van wet. Zoals hiervoor onder punt 3.1 is vermeld, is slechts sprake van één voorbeeld.
De memorie legt uit dat intrekking van een beschikking terzake van subsidie, vergunning of ontheffing een inbreuk kan betekenen op eigendom in de zin van artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM. Inbreuk op eigendom kan echter gerechtvaardigd zijn als de maatregel in het algemeen belang is, als de maatregel proportioneel is en als is voorzien in een redelijke schadevergoeding. Die laatste voorwaarde is natuurlijk problematisch. Het zal niet de bedoeling zijn dat een terroristische organisatie een compensatie ontvangt voor een gemiste subsidie, vergunning of ontheffing!

3.3 Samenvatting

Samenvattend is de commissie van oordeel dat dit onderdeel van het ontwerp onvoldoende is onderbouwd.

4. Samenvatting

De commissie is positief over het ontwerp, voor zover het voorziet in de mogelijkheid dat het bevoegd gezag een gebiedsverbod, persoonverbod of meldingsplicht oplegt.
De commissie is negatief over het ontwerp, voor zover er in de verruiming van het instrumentarium van de Wet BIBOB is voorzien.



Den Haag, 18 augustus 2005


Adviescommissie Bestuursrecht
J.G. de Vries Robbé
Voorzitter