| De Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrrelaties |
| Postbus 20011 |
| 2500 EA Den Haag |
|
|
| Den Haag, 1 juli 2004 |
| Doorkiesnummer:070-335 35 13 |
| Faxnummer:070-335 35 32 |
| E-mail:a.vanarkel@advocatenorde.nl |
| Voorontwerp bestuurlijk boete kleine ergernissen |
Mijnheer de Minister,
Op 11 mei jl. vroeg u de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten om u terzake van bovengenoemd voorontwerp te willen adviseren. De Algemene Raad heeft de Adviescommissie Bestuursrecht gevraagd om een pre-advies op te willen stellen. Dit advies treft u bijgaand aan.
De Algemene Raad is met de Adviescommissie Bestuursrecht van mening dat het voorontwerp waardering verdient, aangezien de nieuwe regeling overzichtelijk en uit het oogpunt van rechtsbescherming verantwoord is. De Algemene Raad onderschrijft met de Adviescommissie dat de voorstellen aansluiten op de ontwikkelingen met betrekking tot de handhaving in het algemeen en met betrekking tot de bestuurlijke boete in het voorontwerp Vierde tranche Awb in het bijzonder.
Deze brief wordt met het pre-advies per gelijke post aan de Minister van Justitie gezonden.
Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,
J.J.H. Suyver,
Algemeen Secretaris.
| De Minister van Justitie |
| Postbus 20301 |
| 2500 EH Den Haag |
|
|
| Den Haag, 1 juli 2004 |
| Doorkiesnummer:070-335 35 13 |
| Faxnummer:070-335 35 32 |
| E-mail:a.vanarkel@advocatenorde.nl |
| Voorontwerp bestuurlijk boete kleine ergernissen |
Mijnheer de Minister,
Op 11 mei jl. vroeg u de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten om u terzake van bovengenoemd voorontwerp te willen adviseren. De Algemene Raad heeft de Adviescommissie Bestuursrecht gevraagd om een pre-advies op te willen stellen. Dit advies treft u bijgaand aan.
De Algemene Raad is met de Adviescommissie Bestuursrecht van mening dat het voorontwerp waardering verdient, aangezien de nieuwe regeling overzichtelijk en uit het oogpunt van rechtsbescherming verantwoord is. De Algemene Raad onderschrijft met de Adviescommissie dat de voorstellen aansluiten op de ontwikkelingen met betrekking tot de handhaving in het algemeen en met betrekking tot de bestuurlijke boete in het voorontwerp Vierde tranche Awb in het bijzonder.
Deze brief wordt met het pre-advies per gelijke post aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gezonden.
Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,
J.J.H. Suyver,
Algemeen Secretaris.
PREADVIES
van de Adviescommissie Bestuursrecht
Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
het voorontwerp bestuurlijke boete kleine ergernissen
1. Inleiding
Bij mail van 11 mei 2004 heeft de Directie Politie van het ministerie
van BZK aan de Nederlandse Orde van Advocaten toegezonden het
voorontwerp voor een Wet bestuurlijke boete kleine ergernissen met
verzoek om commentaar.
Het voorontwerp wil de gemeenten de mogelijkheid geven te kiezen voor de
invoering van de bestuurlijke boete voor overtreding van bepaalde
voorschriften die bij gemeentelijke verordening strafbaar zijn gesteld.
2. Samenvatting
De Adviescommissie constateert dat een gemeentebestuur
inderdaad beperkte middelen ten dienste staan om op te treden de tegen
kleine ergernissen in het publieke domein (wildplassen, hondenpoep,
graffiti, verkeerd aanbieden van huisvuil, wildplakken, overlast op
straat). De klassieke instrumenten van het bestuursrecht zoals
bestuursdwang en last onder dwangsom zijn voor dergelijke overtredingen
niet geschikt. Sancties in de sfeer van het strafrecht komen in veel
gevallen niet in aanmerking, gezien de belasting van politie en
justitie.De Adviescommissie is het eens dat gemeenten een extra
handhavinginstrument krijgen aangereikt.
De Adviescommissie heeft geen bezwaar tegen de
ongelijkheid die een gevolg is van de vrijheid van de gemeenten om al
dan niet voor de bestuurlijke boete te kiezen.
De Adviescommissie kan plaatsen dat een gemeente die van
de geboden mogelijkheid gebruik maakt, toezichthouders in dienst neemt
die zich toeleggen op de plaatselijke orde en veiligheid, waarbij de
politie in zoverre kan terugtreden - overigens zonder verlies van
wettelijke bevoegdheden.
De Adviescommissie heeft uit een oogpunt van
rechtsbescherming geen bezwaar tegen de gekozen opzet, waarbij de
toezichthouder een feit constateert en een rapport uitreikt, dat de
bestuurlijke boete aankondigt, waarbij het gemeentebestuur dan wel de
burgemeester bij beschikking de boete oplegt, en waarbij de
geadresseerde van de beschikking volgens de Algemene wet bestuursrecht
bezwaar kan maken en een beroep op de bestuursrechter kan doen (zonder
schorsende werking). Terecht kan ter zake van een overtreding waarvoor
een bestuurlijke boete is opgelegd niet ook nog eens een
strafrechtelijke sanctie aan de orde zijn (en omgekeerd).
De Adviescommissie onderschrijft dat de voorstellen
aansluiten op de ontwikkelingen met betrekking tot de handhaving in het
algemeen en met betrekking tot de bestuurlijke boete in het voorontwerp
Vierde tranche Awb in het bijzonder.
3. Overwegingen
a. Samenvatting voorstel
Het voorstel wil de gemeenten in staat stellen zelf een lik op stuk
beleid te voeren ter zake van kleine ergernissen in het publieke domein
(wildplassen, hondenpoep, graffiti, verkeerd aanbieden van huisvuil,
wildplakken, overlast op straat) en wel door middel van een (lichte)
bestuurlijke boete. Als een gemeente daarvoor kiest, benoemt zij
gemeentelijke toezichthouders. In de meeste gevallen zal het gaan om
overtredingen die op heterdaad worden geconstateerd.
In de Gemeentewet worden ingevoegd artikelen 154b-154m.
Artikel 154 b legt de basis voor het nieuwe systeem. De Kroon legt vast
in een amvb terzake van welke gedragingen een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor overtreding van zijn
verordeningen als die gedragingen zijn vermeld in de amvb en strafbaar
zijn gesteld in de betreffende verordening. In het voorkomende geval
zijn het college van burgemeester en wethouders bevoegd een bestuurlijke
boete op te leggen, of de burgemeester als de handhaving van het
voorschrift in kwestie aan hem is opgedragen (openbare orde). Het
college respectievelijk de burgemeester mandateren de bevoegdheid tot
het uitreiken van een aankondiging van de beschikking aan een
ondergeschikte, die tevens buitengewoon opsporingsambtenaar is. Bij amvb
worden de verschillende boetecategorieën en de hoogte van de
bestuurlijke boete bepaald. De boete kan niet hoger zijn dan EUR 340,--
per gedraging.
Artikel 154c schrijft voor welke gegevens in de boetebeschikking moeten
worden vermeld. Zo mogelijk wordt direct na constatering van de
overtreding aan de overtreder een rapport uitgereikt waarin de
boetebeschikking wordt aangekondigd. De beschikking dient te worden
verzonden binnen acht weken na constatering van de overtreding. De
beschikking vermeldt wanneer de boete uiterlijk moet zijn voldaan.
Artikel 154d bepaalt dat de vermeende overtreder niet verplicht is een
verklaring af te leggen. Hij wordt wel in de gelegenheid gesteld zijn
zienswijze naar voren te brengen.
In de Wet op de uitgebreide identificatieplicht, die de Eerste Kamer op
22 juni jl. heeft aangenomen, ligt vast dat de toezichthouder kleine
ergernissen als buitengewoon opsporingsambtenaar inzage in
identiteitsbewijzen kan vorderen.
Artikel 154e bepaalt dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd als de
overtreder geen verwijt kan worden gemaakt.
Artikel 154f bepaalt dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd als de
overtreder is overleden respectievelijk dat een boete die nog niet is
betaald, dan vervalt.
Artikel 154g en h regelen dat ter zake van dezelfde overtreding niet
meer dan één bestuurlijke boete kan worden opgelegd, en dat bestuurlijke
boete strafvervolging uitsluit, en omgekeerd.
Artikel 154i verzekert dat de vermeende overtreder de gelegenheid krijgt
zijn dossier in te zien en afschriften te maken. Voor zover nodig zorgt
het bevoegd gezag voor mededeling van de gegevens in een voor de
overtreder begrijpelijke taal.
Artikel 154j biedt de gemeente de mogelijkheid de boete bij dwangbevel
in te vorderen.
Artikel 154k betreft de aanmaning, als de boete niet tijdig is betaald.
Artikel 154l regelt de invordering bij dwangbevel, inclusief de
mogelijkheid van verzet.
Conform de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht heeft bezwaar
respectievelijk beroep en hoger beroep geen schorsende werking. Ook het
verzet tegen een dwangbevel schorst de tenuitvoerlegging niet, tenzij de
voorzieningenrechter van de rechtbank in kort geding anders beslist.
Artikel 154m voorziet in terugbetaling met wettelijke rente, als de
boete ten onrechte is opgelegd.
b. Politieke achtergrond
Het kabinet plaatst het wetsvoorstel in het kader van het programma
"naar een veiliger samenleving". De gemeenten hebben al langer
aangedrongen op een brede invoering van de bestuurlijke boete. Het
concept voor de memorie van toelichting zegt dat kleine ergernissen
grote overlast kunnen veroorzaken, dat daartegen krachtiger moet kunnen
worden opgetreden en dat gemeenten daarbij een grotere rol moeten
krijgen.
c. Algemene opzet
Het eerste uitgangspunt van het voorstel is dat een gemeente via de
bestuurlijke boete de handhaving van gemeentelijke strafbepalingen zelf
ter hand kan nemen. De gemeente moet daar dan wel het nodige voor doen.
Dat begint met het al dan niet in het kader van een gemeenschappelijke
regeling opzetten van een korps van toezichthouders.
Het tweede uitgangspunt is dat elke gemeente zelf kan beslissen of zij
alles bij het oude wil laten of dat zij meegaat met de nieuwe opzet.
Vanuit staatsrechtelijke opzicht is consequent dat zoveel mogelijk
bevoegdheden worden gelegd bij de lokale overheid. Vanuit
staatsrechtelijk perspectief is nieuw dat het lokaal bestuur zelf kan
bepalen of het meegaat in de nieuwe organisatie. Het lijkt een goede
benadering: de ene gemeenschap voelt de noodzaak van extra handhaving
meer dan de andere.
Het derde uitgangspunt is dat een gemeente, die meedoet, een korps van
eigen toezichthouders dient in te stellen. Het opleggen van een
bestuurlijke boete kan dus niet worden uitbesteed. De instelling van een
dergelijke korps doet geen afbreuk aan de bevoegdheden van de politie.
Dat neemt natuurlijk niet weg dat de politie in een gemeente met
toezichthouders kleine ergernissen meer afstand kan nemen dan de politie
in een andere gemeente. De optie van strafrechtelijke sanctionering
blijft bestaan. Het lijkt bepaald geschikt dat de strafrechtelijke
aanpak steeds tot de mogelijkheden blijft behoren.
Tenslotte is er het voor de hand liggende uitgangspunt dat de nieuwe
regeling aansluit bij bestaande regelingen van bestuurlijke boetes en
bij het voorontwerp voor de Vierde tranche van de Awb, die onder meer
algemene regels geeft op het terrein van bestuurlijke handhaving in het
algemeen en de bestuurlijke boete in het bijzonder. Die aansluiting is
uit een oogpunt van juridische systematiek natuurlijk toe te juichen.
d. EVRM
Het wetsvoorstel besteedt terecht aandacht aan de eisen die met name
artikel 6 EVRM stelt als het gaat om (lichte) boetes.
Artikel 154c, tweede lid voorziet in de uitreiking van een aankondiging
van de boetebeschikking en bereikt dat de overtreder onverwijld en in
bijzonderheden op de hoogte is van de aard en de reden van de tegen hem
ingebrachte beschuldiging. Zo is voldaan aan artikel 6, derde lid sub a
EVRM.
Artikel 154d loopt in de pas met artikel 6, eerste lid EVRM (impliciet)
en artikel 14 IVBPR: degene die wordt verdacht van een overtreding heeft
het recht te zwijgen op vragen die zijn gericht op bestraffing.
Artikel 154e is in overeenstemming met artikel 6, tweede lid EVRM. Het
bevestigt het beginsel geen straf zonder schuld. Een ieder wordt voor
onschuldig gehouden totdat zijn schuld wettig is bewezen. Het
wetsvoorstel werkt dit aldus uit: als het daderschap vaststaat, wordt
schuld in de zin van verwijtbaarheid verondersteld, maar kan de
overtreder zich te allen tijde beroepen op afwezigheid van alle schuld.
Hij moet die afwezigheid dan wel aannemelijk maken. De toelichting op
het wetsvoorstel constateert naar de mening van de Adviescommissie
terecht dat deze opzet voldoende recht doet aan de onschuldpresumptie,
die artikel 6, tweede lid EVRM verlangt.
Artikel 154i spoort met artikel 6 tweede lid sub a en e EVRM. Via het
rapport dat de vermeende overtreder krijgt overhandigd, is hij zonodig
met taalhulp onverwijld op de hoogte van de aard en de reden van de
tegen hem ingebrachte beschuldiging.
Artikel 154k en artikel 154l doen de vraag rijzen of de hoofdregel van
de Awb dat bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben, zich
verdraagt met de eerder genoemde onschuldpresumptie van artikel 6,
tweede lid EVRM. Het antwoord luidt bevestigend. In het geval van een
lichte boete mag de tenuitvoerlegging vooruitlopen op de beslissing
omtrent de juistheid van de boetebeschikking, met name nu aan de rechter
schorsing kan worden gevraagd en verder is voorzien in een directe
verplichting tot terugbetaling met wettelijke rente als de beschikking
onjuist blijkt.
e. Aansluiting voorontwerp Vierde tranche Awb
Het onderhavige wetsvoorstel loopt vooruit op de Vierde tranche van de
Awb, en behelst daarom algemene bepalingen die aansluiten bij het
voorontwerp.
Die algemene bepalingen kunnen te zijner tijd worden geschrapt als de
Vierde tranche kracht van wet krijgt.
Het maximum bedrag van de boete (EUR 340,--) is zo bescheiden dat de
voorschriften voor zwaardere strafrechtelijke sancties in beginsel
buiten beschouwing kunnen blijven.
4. Slot
De Adviescommissie waardeert het voorontwerp. De nieuwe regeling is
overzichtelijk. De nieuwe regeling is uit een oogpunt van
rechtsbescherming verantwoord.
Den Haag, 28 juni 2004
Mr J.G. de Vries Robbé
voorzitter