Minister van Justitie
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 20 oktober 1997
Ons kenmerk: 3.2.2/5/IvE/AK
Doorkiesnummer: 070-3353514
Mevrouw de Minister,
Rapport Commissie Van Delden
Op 7 juli jl. bood de Commissie Herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging Van Delden u het rapport "Gericht verplicht" aan. Dit rapport bevat een aantal adviezen met betrekking tot de verplichte procesvertegenwoordiging. In een eerste reactie heeft u laten weten u op hoofdlijnen in dit rapport te kunnen vinden en heeft u reeds aangekondigd op onderdelen wetgeving te zullen voorbereiden.De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten hecht er aan u zijn zienswijze met betrekking tot dit rapport kenbaar te maken. Ten behoeve van dit advies is het rapport van de Commissie Van Delden (hierna: de Commissie) onderwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Herziening rechterlijke organisatie van de Algemene Raad. Onderstaand advies baseerde de Algemene Raad voor het overgrote deel op het commentaar van zijn adviescommissie.
1. Algemeen
De Algemene Raad onderschrijft het algemene uitgangspunt van de Commissie van Delden (verder de Commissie) dat een ieder in principe zijn eigen zaak aan de rechter mag voorleggen. Hij onderschrijft echter ook dat in civiele geschillen de ingewikkeldheid van de zaak een inbreuk rechtvaardigt op dit uitgangspunt. Dat de ingewikkeldheid van de zaak daarbij gemakshalve wordt vertaald in een financiële grens op substantieel hoger niveau dan de huidige acht hij acceptabel. De Algemene Raad is overigens van mening dat aan de andere argumenten voor verplichte procesvertegenwoordiging -zoals de zeeffunctie voor de rechter, de mogelijke ongelijkheid van partijen en het belang dat de rechter zijn rol als onpartijdig geschillenbeslechter kan vervullen - een zwaarder gewicht toekomt dan de Commissie daaraan hecht. De Algemene Raad onderschrijft tevens het uitgangspunt van de Commissie dat de verplichte procesvertegenwoordiging dient plaats te vinden door een lid van de Orde.
2. De aanbevelingen van de Commissie
De Commissie komt in haar rapport tot een drietal aanbevelingen. Deze worden in deze paragraaf van commentaar voorzien. Vervolgens wordt het rapport meer in detail besproken.In haar eerste aanbeveling stelt de Commissie voor de grens beneden welke partijen in civiele zaken in persoon kunnen procederen op korte termijn op f 10.000,- te stellen. De Commissie stelt tevens voor over enkele jaren deze grens verder op te trekken naar f 25.000,-. Deze aanbeveling wordt door de Algemene Raad onderschreven met dien verstande dat hij - evenals u in uw eerste reactie - vooralsnog zou willen volstaan met een verhoging tot f 10.000,-. De effecten van deze maatregel dienen vervolgens goed onderzocht te worden. Verdere besluitvorming dient afhankelijk te worden gesteld van de uitkomsten van dit onderzoek. De tweede aanbeveling van de Commissie betreft de verplichte procesvertegenwoordiging op het terrein van het arbeidsrecht. De Commissie is daar voorstander van. De Algemene Raad onderschrijft dit standpunt. Verder in deze brief wordt nog ingegaan op de meer technische aspecten van dit voorstel. Overigens is de Algemene Raad van mening dat de verplichte procesvertegenwoordiging ook het terrein van het huurrecht en de huurkoop zou moeten gelden.Opmerkelijk is dat de Commissie voor het bestuursrecht geen voorstel tot wijziging doet. Haar uitgangspunten voor de voorgestelde wijziging ten aanzien van het arbeidsrecht gelden wat het bestuursrecht betreft immers in gelijke mate, zeker voor het ambtenarenrecht en het sociaal verzekeringsrecht. Wel laat de Commissie die vraag nog open voor het geval het in de toekomst in het bestuursrecht tot een grievenstelsel komt. De Algemene Raad meent dat zeker dan verplichte procesvertegenwoordiging ook daar onontkoombaar is om dezelfde redenen waarom de Commissie de verplichte procesvertegenwoordiging in civielrechtelijke beroeps- en cassatiezaken wil handhaven.In de derde aanbeveling geeft de Commissie in overweging onderzoek te doen naar een eenvoudiger model van civielrechtelijke geschillenbeslechting. Tegen een dergelijke onderzoek heeft de Algemene Raad geen overwegende bezwaren. Hij vraagt zich evenwel af of niet eerst geprobeerd moet worden binnen het huidige kader tot vereenvoudiging te komen. Het Versneld Regime is daar een goed voorbeeld van. Overigens merkt de Algemene Raad op dat de aspecten van procedurele rechtsbescherming meer aandacht verdienen dan de Commissie daarvoor lijkt te hebben.
3. Verplichte procesvertegenwoordiging
3.1. Grenzen
De Commissie stelt (pagina 17), zonder dit overigens te motiveren, dat de verplichte procesvertegenwoordiging een verstoring inhoudt van de marktwerking. Dat hoeft niet het geval te zijn. De Commissie geeft in het vervolg ook al aan dat eventuele bezwaren in dit opzicht niet bestaan bij het arbeidsrecht nu de vakbondsjuristen voldoende vrije toegang tot de balie krijgen. Op pagina 19 geeft de Commissie tevens aan dat het aantal advocaten inmiddels zowel absoluut als relatief zozeer is gegroeid "dat de concurrentiebeperkende factoren daarbij in het niet vallen". Terecht ook wijst de Commissie (pagina 19) op het feit dat Nederland, anders dan Duitsland, Frankrijk en de Verenigde Staten geen wettelijk monopolie kent van het verstrekken van juridische adviezen en slechts een zeer beperkt procedeermonopolie. De conclusie op pagina 20 is dan ook dat als de advocatuur nu maar daadwerkelijk voldoende toegankelijk is, er uit een oogpunt van kostenbeheersing geen bezwaar is tegen verplichte procesvertegenwoordiging. De Algemene Raad is van mening dat die toegankelijkheid voldoende is gewaarborgd. Hij wijst daarbij op de op 1 mei jl. in werking getreden Verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking die het voor grote groepen juristen mogelijk maakt tot de balie toe te treden.
3.2. De zeeffunctie
De Commissie stelt (pagina 20), zonder dit nader te onderbouwen, dat elke nieuwe advocaat een latente vraag aanboort en dat een deel van deze vraag zich vertaalt in een aantal extra procedures. Hierover is veel meer te zeggen. Juridische bijstand kan er toe leiden dat de cliënt zich bewust wordt van zijn rechten, terwijl hij dat tevoren niet was. Uit een oogpunt van rechts-bescherming is dat alleen maar een groot goed. Bijstand van een advocaat hoeft daarbij niet te leiden tot een verhoogd beroep op de rechter. Juist in het kader van bespreking van de zeeffunctie moet de nadruk gelegd worden op de bemiddelende taak van de advocaat (de advocaten). Dat meer advocaten ook noodzakelijkerwijze zouden leiden tot extra procedures is onbewezen. De relatie ligt eerder andersom: de veel ingewikkelder maatschappelijke verhou-dingen leiden tot meer conflicten, waarvan een aantal zal uitmonden in procedures, en dus ook tot een grotere behoefte aan rechtshulp en dus aan rechtshelpers. Zonder de bijstand van advocaten - zo is de overtuiging van de Algemene Raad - en de zeefwerking daarvan zouden nog veel meer conflicten in procedures uitmondenEven verderop op pagina 20 wordt - evenzeer ongemotiveerd - gesteld dat verplichte proces-vertegenwoordiging kosten met zich meebrengt, niet alleen voor de rechtzoekende maar ook voor de schatkist. Daarbij wordt ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat hiermee ook het werk voor de rechterlijke macht wordt beperkt en daarmee dus de kosten voor de schatkist. Als de Commissie hier doelt op de kosten van gefinancierde rechtshulp, dient de Commissie de spiegel voorgehouden te worden dat zij zelf terecht enige malen (o.a. op pagina 27) uitdrukkelijk overweegt dat beperking van verplichte proces-vertegenwoordiging bepaald niet zonder meer een verlaging betekent van de overheidsuitgaven die thans met gefinancierde rechtsbijstand zijn gemoeid.In het algemeen worden de effecten van de zeeffunctie door de Commissie noch positief noch negatief ook maar enigszins gekwantificeerd in termen van maatschappelijke baten. Het is dus voorbarig van de Commissie om te menen dat die maatschappelijke baten van onvoldoende omvang en gewicht zijn om een belemmering van de toegang tot de rechter te dragen (pagina 20/21).
4. Herijking burgerlijk procesrecht
De Commissie stelt zich op het standpunt dat ingrijpende vereenvoudiging van het procesrecht verplichte procesvertegenwoordiging niet, althans minder, noodzakelijk zou maken. De Algemene Raad deelt dit standpunt niet. Procesvertegenwoordiging draagt ertoe bij dat de rechter een beter voorbereid dossier te behandelen krijgt. De advocaat ordent de feiten en bewijsmiddelen en maakt een analyse van het materiële recht. Slechts bij uitzondering zijn er procesrechtelijke problemen aan de orde. Vereenvoudiging van het procesrecht zou aan deze waarde van procesvertegenwoordiging niets afdoen. Op pagina 27 stelt de Commissie dat de verplichte procesvertegenwoordiging tot verstarring en een verbrokkeld procesmodel geleid heeft en dat de procedure zo ingewikkeld geworden is dat deze alleen nog voor advocaten te hanteren is. De Algemene Raad acht die stelling onhoudbaar. Fundamentele heroverweging van het civiele procesmodel is een loffelijk streven en natuurlijk heeft het procesrecht een dienende functie en mag het geen onnodige belemmering of valkuil vormen. Maar de Commissie heeft te weinig oog voor de essentiële rechtsbeschermingsdoelen van het procesrecht. Zo kan de verliezer ook alleen tot acceptatie van zijn verlies gebracht worden als hij de overtuiging heeft dat hem en zijn standpunten in dat proces recht gedaan is. Dat neemt niet weg dat er ten principale zeker aanleiding is om (maar dan voortdurend) het burgerlijk procesrecht kritisch te beschouwen. Het model van de Commissie (afgezien van een gecombineerd verzoekschrift/oproeping à la het huidige echtscheidingsrecht) lijkt wel wat op het Versneld Regime: geen repliek en dupliek en een vroegtijdige comparitie van partijen. Dat is een model waar veel voor te zeggen valt, maar waarvan iedereen het erover eens is dat op zijn minst in ingewikkelde gevallen er ruimte moet zijn voor uitvoeriger schriftelijke voorbereiding. De ervaringen met de formulierdagvaarding bij het kantongerecht zijn overigens bepaald niet van dien aard dat iets dergelijks de noodzaak voor verplichte proces-vertegenwoordiging zou verminderen (en al helemaal niet dat het tot werkvermindering bij de Rechterlijke Macht zou leiden; de werkvermeerdering zal integendeel vertaald gaan worden in verhoging van griffierechten en de justitiabelen langs die weg op vergelijkbare kosten brengen).
5. Bestuurs (proces)recht
De Commissie wil hier voorshands nog geen wijziging aanbrengen in de bestaande situatie. Ook niet als het tot een hoger beroep instantie zou komen. Het standpunt van de Commissie is hier weinig consequent. Dat springt in het bijzonder in het oog als men de arbeidszaken van ambtenaren beziet en de zaken met betrekking tot sociaal verzekeringsrecht. De argumenten die de Commissie aanvoert voor de verplichte procesvertegenwoordiging in burgerlijke arbeidszaken gelden hier in gelijke mate. Wel vindt de Commissie dat bij invoering van een grievenstelsel dan wel een limitering van de gronden waarop hoger beroep kan worden ingesteld de vraag kan rijzen of de invoering van een dergelijk stelsel zinvol is zonder de bijstand van deskundigen. De Algemene Raad meent dat een grievenstelsel dan wel limitering van appèlgronden teveel praktische problemen oproept en dus teveel valkuilen om nog het verantwoord doen zijn te procederen zonder deskundige bijstand. Acuut is dit probleem echter nog niet. Wordt het probleem wel acuut, dan lijkt de "nieuwe", uitgebreide balie voldoende deskundigheid op te kunnen brengen.
6. Fiscaal (proces)recht
De Commissie stelt hier voor de bestaande situatie te bestendigen en niet te komen tot een verruiming van de kring van personen van degenen die een mondeling pleidooi bij de Hoge Raad kunnen houden. De Algemene Raad kan de door de Commissie gemaakte afweging op dit punt (zie pagina 23/24) onderschrijven. Die afweging geldt overigens niet slechts in fiscale zaken.
7. Kwaliteit rechtsbijstand
De Algemene Raad kan de opmerkingen van de Commissie over de kwaliteit van de rechtsbijstand in belangrijke mate onderschrijven. Hij wijst er daarbij op dat kwaliteitsverbetering een voortdurend punt van aandacht is voor de Algemene Raad. In dat kader zijn in de afgelopen jaren ook de nodige zaken tot stand gekomen. Hij wijst daarbij bijvoorbeeld op de verplichte permanente opleiding, die in de afgelopen jaren stapsgewijs is uitgebreid, de ontwikkeling van kwaliteitszorgsystemen en de voorstellen voor het klachtrecht. De door de Commissie wenselijk geachte voorzieningen bestaan dus al of zijn in ontwikkeling.De Commissie acht het wenselijk dat het externe toezicht op de wijze van declareren wordt versterkt. De Algemene Raad wijst er daarbij op dat het meer inzichtelijk maken van declaraties binnen de Orde een belangrijk punt van aandacht is. Overigens is het zo dat er ook nu al tweeledig correctie mogelijk is: bij de begroting van de declaratie ingevolge de Wet Tarieven in Burgerlijke Zaken, en via het tuchtrecht.
8. Rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen
De Commissie is van mening dat het terugdringen van de verplichte procesvertegenwoordiging bepaald niet betekent dat de kosten voor de gefinancierde rechtsbijstand dalen. De Algemene Raad kan dit geheel onderschrijven. Immers, ook zonder verplichte procesvertegenwoordiging kan effectieve toegang tot de rechter in bepaalde gevallen slechts geëffectueerd worden met behulp van professionele juridische bijstand.
9. Herijking verplichte procesvertegenwoordiging: belang van de zaak als vuistregel
De Commissie stelt voor het belang van de zaak als criterium te gebruiken voor de verplichte procesvertegenwoordiging. Dat lijkt immers een simpele vuistregel. De Algemene Raad wijst er echter op dat de definitie daarvan niet zo eenvoudig is. Allereerst is ieder bedrag als criterium natuurlijk arbitrair. In verhouding tot de kosten is een grens van f 10.000,- acceptabel. Zoals de Algemene Raad al eerder opmerkte zou vooralsnog met die grens moeten worden volstaan. Alvorens te besluiten over verdere verhoging dienen de effecten van de f 10.000-grens goed in kaart gebracht te worden. De Commissie ondergraaft haar verlangen naar een eenvoudige vuistregel door te stellen dat vorderingen met een onbestemd of onbepaald belang (nakoming, ontbinding, vernietiging etc.) ook zonder verplichte rechtsbijstand behandeld zouden kunnen worden als er "op voorhand duidelijke aanwijzingen bestaan dat deze geen hogere waarde vertegenwoordigen dan het aanbevolen grensbedrag". Grensproblemen als er nu ook al zijn ingevolge de artikelen 38 tot en met 42 R.O. zijn daarbij niet te vermijden. En over de gehele linie alleen het belang aanhouden en niet - als nu - ook "aardvorderingen" als criterium hanteren zal - naar de Algemene Raad vreest - het aantal grensproblemen alleen maar doen toenemen.
10. Arbeidsrecht
Zoals hierboven reeds opgemerkt is de Algemene Raad met de Commissie voorstander van verplichte procesvertegenwoordiging in arbeidszaken van een zeker gewicht. Ook praktisch hoeft dit weinig bezwaren te geven nu ook vakbondsjuristen tot de balie kunnen toetreden. De afgrenzing is evenwel niet zo eenvoudig. Als men - met de Commissie - denkt aan een grens van f 25.000,- is duidelijk dat het ontbindingsverzoek van een werknemer die tevens een vergoeding vraagt daar al gauw boven uitkomt. Maar hoe moet dat met het ontbindingsverzoek van de werkgever die - wellicht tegen beter weten in - alleen ontbinding vraagt? Moet dan de wissel worden omgezet op het moment dat de werknemer uiterst subsidiair vraagt om ingeval van ontbinding hem een schadevergoeding toe te kennen van meer dan f 25.000,-? Of is het verzoek tot ontbinding er een van onbepaalde waarde en , zo ja, wordt die waarde dan geacht de f 25.000,- te boven te gaan? Het criterium voor de verplichte vertegenwoordiging zal dus zo geformuleerd moeten worden dat duidelijk is wanneer wel en wanneer geen vertegenwoordiging nodig is. Te overwegen ware wellicht om de verplichte vertegenwoordiging in arbeidszaken tot uitgangspunt te nemen, met een "tenzij" voor het geval vaststaat (duidelijk is) dat het belang van de zaak een bepaald bedrag niet te boven gaat. De Algemene Raad zou in het belang van de overzichtelijkheid u overigens in overweging willen geven dat, daar waar in civiele zaken de grens vooralsnog op f 10.000,- wordt gelegd, dit ook in arbeidszaken te doen. Ook nu de integratie tussen rechtbanken en kantongerechten (voorlopig) geen doorgang zal vinden, hoeft de verplichte procesvertegenwoordiging in arbeidszaken niet tot problemen te leiden. Immers, hoewel dit een novum zou zijn dat om een aantal organisatorische maatregelen zou vragen, staat overigens niets verplichte procesvertegenwoordiging voor de kantonrechter in de weg. Kortom: De Algemene Raad onderschrijft de aanbeveling van de Commissie om te komen tot verplichte procesvertegenwoordiging in arbeidszaken, maar wijst er tevens op de uitwerking daarvan nog wel enkele vragen oproept. Dat de Commissie de agentuurovereenkomst onder het arbeidsrecht schaart, is alleen historisch verklaarbaar; dat agentuurgeschillen met belangen van vaak vele honderdduizenden guldens nu bij de kantonrechter terechtkomen eveneens.Ten aanzien van de agentuurovereenkomst gelden bovengenoemde praktische bezwaren nauwelijks. Het belang zal daar veelal boven de grens liggen.
11. Huur-, huurkoop- en pachtzaken
De Commissie ziet geen aanleiding verplichte procesvertegenwoordiging aan te bevelen voor huur-, huurkoop- en pachtzaken. De Algemene Raad vindt de benadering van de Commissie op dit punt niet consequent. Hij heeft sterk de indruk dat alleen omdat op dit moment nogal wat van deze zaken behandeld worden door rechtshulpverleners die niet gekwalificeerd zijn om tot de balie toe te treden (lees: deurwaarders), voorgesteld wordt alles maar bij het oude te laten. De cijfers waarop de Commissie zich baseert zijn waarschijnlijk die van het artikel in NJB 1986, pagina 1269 e.v. van Mr E.M. Wesseling-van Gent, in het bijzonder pagina 1272. Daaruit blijkt dat bij de kanton-gerechten Amsterdam en Groningen over de jaren 1972, 1977 en 1982 inderdaad in huurzaken respectievelijk 60 en 87% van de gevallen de eiser zich deed bijstaan door een deur-waarder (de gedaagde overigens slechts in 3% van de gevallen tegenover respectievelijk 34 en 24% door een advocaat . Het lijkt duidelijk dat in de overgrote meerderheid van de gevallen deze huurzaken betrekking hebben op de inning van achterstallige huurtermijnen. Zeker als de geldelijke grens fors wordt opgetrokken zou hier geen enkel probleem voor de deurwaarders liggen als huurzaken het algemene regime zouden volgen. Wel kan een probleem rijzen in die gevallen waarin een vordering van achterstallige huurter-mijnen gecombineerd wordt met een vordering tot ontruiming, die als vordering van onbepaalde waarde in aanmerking zou kunnen komen voor verplichte procesvertegenwoordi-ging. Daar is - gezien de uitgangspunten van de Commissie - veel voor te zeggen: gedwongen vertrek uit de eigen woonomgeving is een ernstige inbreuk in het persoonlijk leven die zwaardere procedurele rechtsbescherming zeker rechtvaardigt. Zoals uit de genoemde cijfers blijkt, doen vele gedaagden zich dan ook (vrijwillig) bijstaan. Maar als men om niet principiële en uitsluitend praktische redenen de deurwaarders ook ontruimingszaken wil laten behandelen, dan zou het, met handhaving overigens van de principiële uitgangspunten, voldoende zijn om te regelen dat verplichte procesvertegenwoordiging ook bij een ontruimingsvordering niet vereist is, mits gekoppeld aan een huurvordering beneden de f 10.000,- resp. f 25.000,-.Overigens geldt hier, voor de situatie dat de integratie van kantongerechten en rechtbanken geen doorgang zou vinden, hetzelfde als wat de Raad naar voren heeft gebracht over het arbeidsrecht.
12. Slotopmerking
Onjuist is dat artikel 290, lid 3 Rv zou bepalen dat in korte gedingen, niet ingeleid met een dagvaarding, procureurstelling niet verplicht is. Artikel 290, lid 2 bepaalt nu juist dat ook bij vrijwillig verschijnen, (het meest voorkomende geval van kort geding zonder dagvaarding) eiser bij procureur moet verschijnen. Alleen voor andere korte gedingen, niet ingeleid met een dagvaarding is procureurstelling ingevolge lid 3 niet verplicht. Dat laatste doet zich niet zoveel voor. Men kan bijvoorbeeld denken aan verzet tegen gijzeling (artikel 604) en executieproblemen van de deurwaarder (artikel 438, lid 4).
Voor een nadere toelichting houd ik mij gaarne beschikbaar.
Hoogachtend,
I.K. van Engelshoven
Advisering wetgeving
Cc : Vaste Commissie voor Justitie in de Tweede Kamer