Advies van de Algemene
Raad
van de Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
Rapport Commissie Werkbelasting Strafkamer Hoge Raad
"De Toegang tot de Cassatierechter in Strafzaken"
van de Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
Rapport Commissie Werkbelasting Strafkamer Hoge Raad
"De Toegang tot de Cassatierechter in Strafzaken"
Inleiding en achtergrond
1. De Commissie Werkbelasting Strafkamer Hoge Raad (Commissie Haak) werd op 11 september 1995 ingesteld door de Minister van Justitie. De Commissie kreeg de taak de Minister van advies te dienen over de vraag welke mogelijkheden er zijn om de instroom van zaken bij de Straf-kamer van de Hoge Raad te beperken, dan wel om andere voorzieningen te treffen waardoor de belasting van de strafkamer wordt verminderd. In december 1996 verscheen het eindrapport van de Commissie Haak.
Bij brief van 13 december 1996 is dit rapport voor advies voorgelegd aan de Algemene Raad. Het advies is onderwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en in de Algemene Raad zelf.
2. De voorstellen van de Commissie Haak hebben als achtergrond de toenemende werklast van de strafkamer van de Hoge Raad. De Commissie verwijst in dat verband naar het toenemende aantal zaken en voorts naar andere factoren die de taak van de Hoge Raad in de loop der jaren hebben verruimd.
Wet Mulder-zaken
3. De toename van het aantal zaken houdt met name verband met de zogenaamde Mulder-zaken (administratieve afhandeling van lichte verkeersovertredingen). Van de beslissing van de kantonrechter in Mulder-zaken kan beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad.
4. Ten aanzien van de reguliere strafzaken valt in de laatste jaren evenwel een stabilisatie en zelfs een lichte daling waar te nemen (rapport, p. 12).
5. Indien conform het advies van de Commissie een tweede fei-elijke instantie wordt gecreëerd voor Mulder-zaken en in verband daarmee de toegang tot de Cassatierechter in die zaken wordt uitgesloten, ziet de Algemene Raad niet -zonder meer een dringende reden om de overige voorstellen -door te voeren. Een andere toelichting over de noodzaak de overige voorstellen door te voeren acht de Algemene Raad gewenst.
Door de Commissie gesignaleerde "problemen"
6. De Algemene Raad is van mening dat door de Commissie aangehaalde factoren als de verruiming van de cassatiegronden in 1963, de doorbreking van de zogenoemde papieren muur, de ontwikkeling van een meer genuanceerde behandeling van vormverzuimen, de toetsing van de wet en van uitspraken aan internationale mensenrechtenverdragen en de toename van het aantal complexe strafzaken, geen dragende argumenten kunnen zijn voor de vergaande voorstellen van de Commissie Haak.
7. De verruiming van de cassatiegronden in 1963 wordt nu pas (ruim 30 jaar later) als een verzwaring van de taak van de Hoge Raad aangemerkt die tot een beperking van de toegang tot de cassatierechter dient te leiden. Dit verwondert de Algemene Raad.
8. Dat de ontwikkeling van een meer genuanceerde behandeling van vormverzuimen bijdraagt tot een verzwaring van de werklast, kan naar het oordeel van de Algemene Raad zeker na de recente wetgeving daaromtrent zonder nadere toelichting nauwelijks worden volgehouden.
9. Veel van de door de Commissie Haak gesignaleerde factoren die bijdragen aan een groeiende werklast worden overigens al gecompenseerd door de veelvuldige toepassing van art. 101a RO.
Tussentijdse conclusie m.b.t. achtergrond voorstellen
10. Behoudens de grote groei van het aantal Mulder-zaken waarvoor een oplossing geboden en voorhanden lijkt te zijn, is de Algemene Raad niet zonder meer overtuigd door de argumentatie die de Commissie Haak aan haar voorstellen ten grondslag heeft gelegd.
Verworpen "oplossing": uitbreiding HR
11. De Commissie Haak wijst een verdere uitbreiding van het aantal raadsheren af. Dat zou geen reële optie zijn, gelet op de taak van de Hoge Raad om de eenheid binnen het recht en derhalve ook bin-nen zijn eigen rechtspraak te handhaven (p. 4).
12. De Algemene Raad betreurt het dat dit standpunt niet nader is onderbouwd. In ieder geval lijkt op het eerste gezicht een uitbreiding van de Hoge Raad met bijvoorbeeld drie raadsheren niet te leiden tot een uitholling van de eenheid binnen het recht en de jurisprudentie van de Hoge Raad. Waarom die eenheid bij het huidige aantal raadsheren niet wordt bedreigd en bij een kleine uitbreiding dat gevaar wel zou dreigen, is gegeven het uitgebreide en professionele wetenschappelijke bureau van de Hoge Raad onduidelijk.
Verworpen "oplossing": verlofstelsel
13. De Commissie Haak heeft in het rapport aangegeven het huidige stelsel van cassatie in strafzaken te willen handhaven en binnen dat stelsel te hebben gezocht naar mogelijkheden om de stroom strafzaken beheersbaar te houden (p. 17).
14. Terecht merkt de Commissie Haak in dat verband op dat invoering van een verlofstelsel een breuk zou betekenen met de uitgangspunten die aan de huidige cassatierechtspraak ten grondslag liggen (p. 21). Met de Commissie Haak acht de Algemene Raad een dergelijke ingrijpende stelselwijziging niet opportuun. De bezwaren die aan een verlofstelsel kleven zijn dermate groot dat daarvan ook in de toekomst moet worden afgezien. Immers, een verlofstelsel doet afbreuk aan de rechtsbescherming (J.C.M. Leyten, Cassatie in strafzaken, NJB 1997, p. 283 en H.A. Groen, Rechterlijk verlof tot cassatie?, in Herziening rechterlijke organisatie, Tjeenk Willink, Zwolle, 1990, p. 163.). De controle op het werk van de lagere rechter vermindert. Dit kan het vertrouwen in de rechtspraak als geheel verminderen. Ook is het de vraag of de rechtsongelijkheid die inherent is aan de toepassing van een verlofstelsel is te rijmen met het gelijkheidsbeginsel (art. 1, lid 1 GW)
(M.E. Planells, Een verlofstelsel met betrekking tot beroep in cassatie, in Rechtsmiddelen van de toekomst, de Boer e.a. (red.), Tjeenk Willink, Zwolle, p.119.. )
Los van de meer principiële vragen heeft Corstens (G.J.M. Corstens, Beperking van de cassatierecht-spraak in strafzaken, in Herziening rechterlijke organisatie, p. 170) er terecht op gewezen dat een verlofstelsel materieel niet zoveel toevoegt aan de mogelijkheid van art. 101a RO (verkorte motivering).
Anderzijds kan van een verlofstelsel wel een aanzuigende werking uitgaan. De cliënt zal een negatief cassatie-advies van zijn advocaat nog bevestigd willen zien door de verlofverlenende instantie. De zeeffunctie van de advocatuur wordt daarmee uitgehold.
Voorgestelde oplossingen
15. De Commissie Haak stelt in de eerste plaats voor om in overtredingszaken waarin een geldboete is opgelegd van niet meer dan NLG. 100,-- hoger beroep en cassatieberoep uit te sluiten. In dit kader vraagt de Algemene Raad zich nog af of dit voorstel ook geldt voor die zaken waarin naast een geldboete van niet meer dan NLG 100,-- ook een andere straf of maatregel is opgelegd.
16. Volgens de Commissie-Haak kunnen de overtredingen die geen zwaardere straf hebben opgeleverd dan een geldboete van NLG 100,-- naar objectieve maatstaven gemeten met recht als bagatellen worden aangemerkt (p. 25). Voorzover die uitspraak betrekking heeft op de zwaarte van de sanctie, kan de Algemene Raad dat oordeel onderschrijven.
17. Dat neemt niet weg dat óók in deze zaken uiterst principiële rechtsvragen een rol kunnen spelen. Zie in dat verband ook R. de Winter, Geen cassatie bij Grondwetsschending, NJB 1997, p. 211. De Algemene Raad betreurt het dat de Commissie Haak daaraan geen beschouwingen heeft gewijd.
18. Waar het gaat om overtredingen ter zake waarvan een geld-boete tussen NLG 100,-- en NLG 500,-- is opgelegd, stelt de Commissie Haak rechtspraak in twee feitelijke instanties voor, zonder de mogelijkheid van cassatieberoep. De Commissie Haak stelt daarbij zonder nadere argumentatie (p. 27) dat het voor zaken waarin een geldboete tussen NLG 100,-- en NLG 500,-- is opgelegd zeer wel verdedigbaar is dat het Commissievoorstel afbreuk kan doen aan de rechtseenheid.
19. De Algemene Raad betreurt de afwezigheid van een nadere argumentatie in dit verband en merkt wederom op dat ook in deze zaken principiële rechtsvragen een rol kunnen spelen.
20. Opmerkelijk in dat verband is dat de Commissie Haak opmerkt dat bij andere einduitspraken dan een veroordeling terzake van lichte overtredingen cassatie-beroep wel altijd open moet staan. Een ontslag van alle rechtsvervolging of een niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie behoeft immers volgens de Commissie Haak geenszins te duiden op een bagatel (p. 29).
21. Naar het oordeel van de Algemene Raad kan exact hetzelfde worden beweerd voor een strafzaak waarin terzake van een overtreding een geldboete van NLG 50,-- of NLG 450,-- is opgelegd.
Griffierecht?
22. De Commissie Haak heeft naar het oordeel van de Algemene Raad terecht het heffen van griffierecht, de waarborgsom, de proceskostenveroordeling en een beperking van de toetsingsgronden in cassatie verworpen als mogelijkheden om de werklast te beperken.
Positie advocaat
23. De Commissie Haak heeft er voor gekozen in de cassatieprocedure in strafzaken een drempel in te voeren in de vorm van een verplichting voor de verdachte om door een gespecialiseerde advocaat een schriftuur met één of meer middelen in te dienen, op straffe van niet-ontvankelijkheid in het cassatieberoep. De Commissie Haak wijst erop dat deze verplichting reeds geldt in Antilliaanse en Economische zaken.
24. De Algemene Raad heeft geen overwegende bezwaren tegen de voorgestelde verplichting om een cassatie-schriftuur in te dienen. Naar het oordeel van de Algemene Raad doet dit voorstel recht aan de algemeen in ons recht geldende eis dat een justitiabele, die bezwaar maakt tegen een bestreden uitspraak, zijn bezwaren motiveert.
Echter, niet miskend mag worden dat één van de uitgangspunten van het huidige cassatiestelsel juist is dat de Hoge Raad ook ambtshalve de bestreden uitspraak toetst. Dit uitgangspunt past naar het oordeel van de Algemene Raad bij de niet-lijdelijke rol van de Strafrechter in het Nederlandse strafprocesrecht. De Algemene Raad onderschrijft dan ook de opvatting van de Commissie dat in zaken waarin het beroep in cassatie wel ontvankelijk is, de bevoegdheid van de Hoge Raad om buiten de middelen om op andere gronden te vernietigen, behouden dient te blijven.
Verplichte procesvertegenwoordiging?
25. De Commissie Haak stelt voor om verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat in te voeren. Evenals de Commissie Haak ziet ook de Algemene Raad daarin een aantal voordelen. De verplichte procesvertegenwoordiging kan de kwaliteit van de ingediende middelen en daarmee de kwaliteit van de rechtsbedeling ten goede komen en daarmee is ook het belang van de burger gediend. Bovendien kan daaruit een beperking van de werklast voor de Hoge Raad voortvloeien, respectievelijk voorkomen worden dat door een veelheid van kansloze middelen de werkbesparing, die reeds verwacht wordt van het verplicht stellen van de formulering van een middel en het bij gebreke daarvan achterwege kunnen blijven van ambtshalve onderzoek, illusoir wordt. Bezien in het licht van deze voordelen zou de Algemene Raad de invoering van de verplichte procesvertegen-woordiging kunnen onderschrijven.
De Algemene Raad vraagt echter wel nog aandacht voor een door zijn adviescommissie Strafrecht naar voren gebracht bezwaar: verplichte procesvertegenwoordiging breekt met het algemene beginsel in ons strafprocesrecht dat een ieder zichzelf moet kunnen verdedigen. Helaas is de commissie Haak daarop niet ingegaan. De Algemene Raad meent dat, alvorens over de verplichtstelling van procesvertegenwoordiging door een advocaat een besluit kan worden genomen, dient te worden bezien en afgewogen of de daarvan te verwachten voordelen wel van zodanige aard en omvang zijn dat die deze breuk met dit beginsel rechtvaardigen. Ook vraagt de Algemene Raad aandacht voor de situatie die kan ontstaan in het geval een cliënt zich niet bij het negatief cassatie-advies van zijn advocaat wenst neer te leggen.
Monopolie van gespecialiseerde advocaten?
26. De Algemene Raad kan zich -op zich- vinden in de gedachte dat nadere, objectieve kwaliteitseisen worden gesteld aan het optreden van de advocaat in straf-zaken. Dit komt de kwaliteit van de rechtsbedeling ten goede, waarmee (tevens) het belang van de cliënt is gediend.
De Algemene Raad meent echter dat het stellen van nadere eisen in het kader van specialisatie in zijn geheel moet worden bezien. Het verlenen van rechtsbijstand in strafzaken in feitelijke aanleg vereist immers evenzeer specifieke kennis en kunde. In zoverre meent de Algemene Raad dat het stellen van nadere eisen aan het verlenen van rechtsbijstand aan verdachten in strafcassatiezaken niet zonder meer verdedigbaar is.
27 In de regel zal een advocaat, die zich onvoldoende geverseerd voelt, de cliënt doorverwijzen naar een gespecialiseerd advocaat. In de waarneming van de Algemene Raad worden nu al veel cassatie-zaken behandeld door een relatief beperkte groep van advocaten, die in de regel kunnen bogen op een vaste groep van "correspondenten".
28. Er bestaat naar het oordeel van de Algemene Raad geen noodzaak die ontwikkeling te formaliseren. Het beleid van de Orde is overigens al -zoals de Commissie Haak terecht opmerkt- gericht op het bevorderen van specialisaties met de daarbij behorende kwaliteit.
29. Een vergelijkbaar voorstel doet de Commissie Haak voor procedures die uitmonden in een beschikking, voor ontnemings- en uitleveringszaken en terzake van procedures in het kader van de Wet Overdracht Ten-uitvoerlegging Strafzaken. Alleen bij herzieningszaken wil de Commissie Haak niet zover gaan dat het verzoekschrift moet worden ingediend door een advocaat. Dat zou een te hoge drempel vormen, gelet op het karakter van de herzieningsprocedure (p. 49).
30. Zonder nadere toelichting is het de Algemene Raad niet duidelijk waarom het karakter van herzieningszaken niet en dat van andere zaken die aan de Hoge Raad ter beoordeling worden voorgelegd wel tot de verplichte bijstand van een (gespecialiseerde) advocaat noopt.
31. Zoals hiervoor al is aangegeven, meent de Algemene Raad dat de werklast van de strafkamer van de Hoge Raad in beginsel afdoende kan worden verminderd door de zogenaamde Mulderzaken uit te sluiten van cassatieberoep, onder gelijktijdige openstelling van een tweede feitelijke instantie.
32. Hoewel dat strikt genomen buiten het onderwerp van dit advies gaat, hecht de Algemene Raad eraan te benadrukken dat de Wet-Mulder ook overigens ingrijpend met worden herzien. Hoewel de werklast van de strafkamer van de Hoge Raad er aanmerkelijk door is verzwaard, mag niet uit het oog worden verloren dat de jurisprudentie van de Hoge Raad in Mulderzaken heeft aangetoond dat deze Wet Mulder -mede in het licht van de internationale mensenrechtenverdragen- op een groot aantal onderdelen tekort schiet.
Eén Hof bij Lex-Mulder?
33. De Commissie Haak stelt voor het hoger beroep in Mulder-zaken te concentreren hij het Gerechtshof in Leeuwarden. In dat verband merkt de Commissie op dat het accent in hoger beroep kan liggen op een schriftelijke behandeling. Dit voorstel staat naar het oordeel van de Algemene Raad op gespannen voet met de observatie dat veel justitiabelen in Mulder-zaken het gevoel hebben niet aan hun trekken te zijn gekomen, het daarom hogerop zoeken en vaak terechte klachten van feitelijke aard hebben. Of onder die omstandigheden kan worden volstaan met een schriftelijke behandeling, is voor de Algemene Raad geen gegeven.
Rechtsbijstand
34. Wellicht ten overvloede wijst de Algemene Raad erop dat in geval van verplichte procesvertegnwoordiging de onvoldoende draagkrachtige verdachte aanspraak moet kunnen maken op de toevoeging van een advocaat. Daartoe zal dan ook - zoals de Commissie Haak ook voorstelt - de Wet op de Rechtsbijstand gewijzigd dienen te worden. De door de Commissie Haak voorgestelde wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand waarbij in alle gevallen (dus geen belangentoets) waarin cassatie-beroep openstaat tegen een uitspraak van de strafrechter (desverzocht) een toevoeging wordt afgegeven, indien aan de financiële vereisten is voldaan, heeft daarbij de voorkeur van de Algemene Raad.
Overgangsregeling
35. Voorts deelt de Algemene Raad het standpunt van de Commissie Haak dat -als uitsluitend gespecialiseerde advocaten in cassatiezaken zouden mogen gaan optreden- een overgangsregeling moet worden getroffen voor advocaten die thans reeds regelmatig optreden in cassatieprocedures. Daarnaast zou bezien moeten worden of relevante werkervaring buiten de advocatuur grond kan zijn voor (snelle) toelating tot de groep van gespecialiseerde advocaten.
4 maart 1997
1. De Commissie Werkbelasting Strafkamer Hoge Raad (Commissie Haak) werd op 11 september 1995 ingesteld door de Minister van Justitie. De Commissie kreeg de taak de Minister van advies te dienen over de vraag welke mogelijkheden er zijn om de instroom van zaken bij de Straf-kamer van de Hoge Raad te beperken, dan wel om andere voorzieningen te treffen waardoor de belasting van de strafkamer wordt verminderd. In december 1996 verscheen het eindrapport van de Commissie Haak.
Bij brief van 13 december 1996 is dit rapport voor advies voorgelegd aan de Algemene Raad. Het advies is onderwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en in de Algemene Raad zelf.
2. De voorstellen van de Commissie Haak hebben als achtergrond de toenemende werklast van de strafkamer van de Hoge Raad. De Commissie verwijst in dat verband naar het toenemende aantal zaken en voorts naar andere factoren die de taak van de Hoge Raad in de loop der jaren hebben verruimd.
Wet Mulder-zaken
3. De toename van het aantal zaken houdt met name verband met de zogenaamde Mulder-zaken (administratieve afhandeling van lichte verkeersovertredingen). Van de beslissing van de kantonrechter in Mulder-zaken kan beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad.
4. Ten aanzien van de reguliere strafzaken valt in de laatste jaren evenwel een stabilisatie en zelfs een lichte daling waar te nemen (rapport, p. 12).
5. Indien conform het advies van de Commissie een tweede fei-elijke instantie wordt gecreëerd voor Mulder-zaken en in verband daarmee de toegang tot de Cassatierechter in die zaken wordt uitgesloten, ziet de Algemene Raad niet -zonder meer een dringende reden om de overige voorstellen -door te voeren. Een andere toelichting over de noodzaak de overige voorstellen door te voeren acht de Algemene Raad gewenst.
Door de Commissie gesignaleerde "problemen"
6. De Algemene Raad is van mening dat door de Commissie aangehaalde factoren als de verruiming van de cassatiegronden in 1963, de doorbreking van de zogenoemde papieren muur, de ontwikkeling van een meer genuanceerde behandeling van vormverzuimen, de toetsing van de wet en van uitspraken aan internationale mensenrechtenverdragen en de toename van het aantal complexe strafzaken, geen dragende argumenten kunnen zijn voor de vergaande voorstellen van de Commissie Haak.
7. De verruiming van de cassatiegronden in 1963 wordt nu pas (ruim 30 jaar later) als een verzwaring van de taak van de Hoge Raad aangemerkt die tot een beperking van de toegang tot de cassatierechter dient te leiden. Dit verwondert de Algemene Raad.
8. Dat de ontwikkeling van een meer genuanceerde behandeling van vormverzuimen bijdraagt tot een verzwaring van de werklast, kan naar het oordeel van de Algemene Raad zeker na de recente wetgeving daaromtrent zonder nadere toelichting nauwelijks worden volgehouden.
9. Veel van de door de Commissie Haak gesignaleerde factoren die bijdragen aan een groeiende werklast worden overigens al gecompenseerd door de veelvuldige toepassing van art. 101a RO.
Tussentijdse conclusie m.b.t. achtergrond voorstellen
10. Behoudens de grote groei van het aantal Mulder-zaken waarvoor een oplossing geboden en voorhanden lijkt te zijn, is de Algemene Raad niet zonder meer overtuigd door de argumentatie die de Commissie Haak aan haar voorstellen ten grondslag heeft gelegd.
Verworpen "oplossing": uitbreiding HR
11. De Commissie Haak wijst een verdere uitbreiding van het aantal raadsheren af. Dat zou geen reële optie zijn, gelet op de taak van de Hoge Raad om de eenheid binnen het recht en derhalve ook bin-nen zijn eigen rechtspraak te handhaven (p. 4).
12. De Algemene Raad betreurt het dat dit standpunt niet nader is onderbouwd. In ieder geval lijkt op het eerste gezicht een uitbreiding van de Hoge Raad met bijvoorbeeld drie raadsheren niet te leiden tot een uitholling van de eenheid binnen het recht en de jurisprudentie van de Hoge Raad. Waarom die eenheid bij het huidige aantal raadsheren niet wordt bedreigd en bij een kleine uitbreiding dat gevaar wel zou dreigen, is gegeven het uitgebreide en professionele wetenschappelijke bureau van de Hoge Raad onduidelijk.
Verworpen "oplossing": verlofstelsel
13. De Commissie Haak heeft in het rapport aangegeven het huidige stelsel van cassatie in strafzaken te willen handhaven en binnen dat stelsel te hebben gezocht naar mogelijkheden om de stroom strafzaken beheersbaar te houden (p. 17).
14. Terecht merkt de Commissie Haak in dat verband op dat invoering van een verlofstelsel een breuk zou betekenen met de uitgangspunten die aan de huidige cassatierechtspraak ten grondslag liggen (p. 21). Met de Commissie Haak acht de Algemene Raad een dergelijke ingrijpende stelselwijziging niet opportuun. De bezwaren die aan een verlofstelsel kleven zijn dermate groot dat daarvan ook in de toekomst moet worden afgezien. Immers, een verlofstelsel doet afbreuk aan de rechtsbescherming (J.C.M. Leyten, Cassatie in strafzaken, NJB 1997, p. 283 en H.A. Groen, Rechterlijk verlof tot cassatie?, in Herziening rechterlijke organisatie, Tjeenk Willink, Zwolle, 1990, p. 163.). De controle op het werk van de lagere rechter vermindert. Dit kan het vertrouwen in de rechtspraak als geheel verminderen. Ook is het de vraag of de rechtsongelijkheid die inherent is aan de toepassing van een verlofstelsel is te rijmen met het gelijkheidsbeginsel (art. 1, lid 1 GW)
(M.E. Planells, Een verlofstelsel met betrekking tot beroep in cassatie, in Rechtsmiddelen van de toekomst, de Boer e.a. (red.), Tjeenk Willink, Zwolle, p.119.. )
Los van de meer principiële vragen heeft Corstens (G.J.M. Corstens, Beperking van de cassatierecht-spraak in strafzaken, in Herziening rechterlijke organisatie, p. 170) er terecht op gewezen dat een verlofstelsel materieel niet zoveel toevoegt aan de mogelijkheid van art. 101a RO (verkorte motivering).
Anderzijds kan van een verlofstelsel wel een aanzuigende werking uitgaan. De cliënt zal een negatief cassatie-advies van zijn advocaat nog bevestigd willen zien door de verlofverlenende instantie. De zeeffunctie van de advocatuur wordt daarmee uitgehold.
Voorgestelde oplossingen
15. De Commissie Haak stelt in de eerste plaats voor om in overtredingszaken waarin een geldboete is opgelegd van niet meer dan NLG. 100,-- hoger beroep en cassatieberoep uit te sluiten. In dit kader vraagt de Algemene Raad zich nog af of dit voorstel ook geldt voor die zaken waarin naast een geldboete van niet meer dan NLG 100,-- ook een andere straf of maatregel is opgelegd.
16. Volgens de Commissie-Haak kunnen de overtredingen die geen zwaardere straf hebben opgeleverd dan een geldboete van NLG 100,-- naar objectieve maatstaven gemeten met recht als bagatellen worden aangemerkt (p. 25). Voorzover die uitspraak betrekking heeft op de zwaarte van de sanctie, kan de Algemene Raad dat oordeel onderschrijven.
17. Dat neemt niet weg dat óók in deze zaken uiterst principiële rechtsvragen een rol kunnen spelen. Zie in dat verband ook R. de Winter, Geen cassatie bij Grondwetsschending, NJB 1997, p. 211. De Algemene Raad betreurt het dat de Commissie Haak daaraan geen beschouwingen heeft gewijd.
18. Waar het gaat om overtredingen ter zake waarvan een geld-boete tussen NLG 100,-- en NLG 500,-- is opgelegd, stelt de Commissie Haak rechtspraak in twee feitelijke instanties voor, zonder de mogelijkheid van cassatieberoep. De Commissie Haak stelt daarbij zonder nadere argumentatie (p. 27) dat het voor zaken waarin een geldboete tussen NLG 100,-- en NLG 500,-- is opgelegd zeer wel verdedigbaar is dat het Commissievoorstel afbreuk kan doen aan de rechtseenheid.
19. De Algemene Raad betreurt de afwezigheid van een nadere argumentatie in dit verband en merkt wederom op dat ook in deze zaken principiële rechtsvragen een rol kunnen spelen.
20. Opmerkelijk in dat verband is dat de Commissie Haak opmerkt dat bij andere einduitspraken dan een veroordeling terzake van lichte overtredingen cassatie-beroep wel altijd open moet staan. Een ontslag van alle rechtsvervolging of een niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie behoeft immers volgens de Commissie Haak geenszins te duiden op een bagatel (p. 29).
21. Naar het oordeel van de Algemene Raad kan exact hetzelfde worden beweerd voor een strafzaak waarin terzake van een overtreding een geldboete van NLG 50,-- of NLG 450,-- is opgelegd.
Griffierecht?
22. De Commissie Haak heeft naar het oordeel van de Algemene Raad terecht het heffen van griffierecht, de waarborgsom, de proceskostenveroordeling en een beperking van de toetsingsgronden in cassatie verworpen als mogelijkheden om de werklast te beperken.
Positie advocaat
23. De Commissie Haak heeft er voor gekozen in de cassatieprocedure in strafzaken een drempel in te voeren in de vorm van een verplichting voor de verdachte om door een gespecialiseerde advocaat een schriftuur met één of meer middelen in te dienen, op straffe van niet-ontvankelijkheid in het cassatieberoep. De Commissie Haak wijst erop dat deze verplichting reeds geldt in Antilliaanse en Economische zaken.
24. De Algemene Raad heeft geen overwegende bezwaren tegen de voorgestelde verplichting om een cassatie-schriftuur in te dienen. Naar het oordeel van de Algemene Raad doet dit voorstel recht aan de algemeen in ons recht geldende eis dat een justitiabele, die bezwaar maakt tegen een bestreden uitspraak, zijn bezwaren motiveert.
Echter, niet miskend mag worden dat één van de uitgangspunten van het huidige cassatiestelsel juist is dat de Hoge Raad ook ambtshalve de bestreden uitspraak toetst. Dit uitgangspunt past naar het oordeel van de Algemene Raad bij de niet-lijdelijke rol van de Strafrechter in het Nederlandse strafprocesrecht. De Algemene Raad onderschrijft dan ook de opvatting van de Commissie dat in zaken waarin het beroep in cassatie wel ontvankelijk is, de bevoegdheid van de Hoge Raad om buiten de middelen om op andere gronden te vernietigen, behouden dient te blijven.
Verplichte procesvertegenwoordiging?
25. De Commissie Haak stelt voor om verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat in te voeren. Evenals de Commissie Haak ziet ook de Algemene Raad daarin een aantal voordelen. De verplichte procesvertegenwoordiging kan de kwaliteit van de ingediende middelen en daarmee de kwaliteit van de rechtsbedeling ten goede komen en daarmee is ook het belang van de burger gediend. Bovendien kan daaruit een beperking van de werklast voor de Hoge Raad voortvloeien, respectievelijk voorkomen worden dat door een veelheid van kansloze middelen de werkbesparing, die reeds verwacht wordt van het verplicht stellen van de formulering van een middel en het bij gebreke daarvan achterwege kunnen blijven van ambtshalve onderzoek, illusoir wordt. Bezien in het licht van deze voordelen zou de Algemene Raad de invoering van de verplichte procesvertegen-woordiging kunnen onderschrijven.
De Algemene Raad vraagt echter wel nog aandacht voor een door zijn adviescommissie Strafrecht naar voren gebracht bezwaar: verplichte procesvertegenwoordiging breekt met het algemene beginsel in ons strafprocesrecht dat een ieder zichzelf moet kunnen verdedigen. Helaas is de commissie Haak daarop niet ingegaan. De Algemene Raad meent dat, alvorens over de verplichtstelling van procesvertegenwoordiging door een advocaat een besluit kan worden genomen, dient te worden bezien en afgewogen of de daarvan te verwachten voordelen wel van zodanige aard en omvang zijn dat die deze breuk met dit beginsel rechtvaardigen. Ook vraagt de Algemene Raad aandacht voor de situatie die kan ontstaan in het geval een cliënt zich niet bij het negatief cassatie-advies van zijn advocaat wenst neer te leggen.
Monopolie van gespecialiseerde advocaten?
26. De Algemene Raad kan zich -op zich- vinden in de gedachte dat nadere, objectieve kwaliteitseisen worden gesteld aan het optreden van de advocaat in straf-zaken. Dit komt de kwaliteit van de rechtsbedeling ten goede, waarmee (tevens) het belang van de cliënt is gediend.
De Algemene Raad meent echter dat het stellen van nadere eisen in het kader van specialisatie in zijn geheel moet worden bezien. Het verlenen van rechtsbijstand in strafzaken in feitelijke aanleg vereist immers evenzeer specifieke kennis en kunde. In zoverre meent de Algemene Raad dat het stellen van nadere eisen aan het verlenen van rechtsbijstand aan verdachten in strafcassatiezaken niet zonder meer verdedigbaar is.
27 In de regel zal een advocaat, die zich onvoldoende geverseerd voelt, de cliënt doorverwijzen naar een gespecialiseerd advocaat. In de waarneming van de Algemene Raad worden nu al veel cassatie-zaken behandeld door een relatief beperkte groep van advocaten, die in de regel kunnen bogen op een vaste groep van "correspondenten".
28. Er bestaat naar het oordeel van de Algemene Raad geen noodzaak die ontwikkeling te formaliseren. Het beleid van de Orde is overigens al -zoals de Commissie Haak terecht opmerkt- gericht op het bevorderen van specialisaties met de daarbij behorende kwaliteit.
29. Een vergelijkbaar voorstel doet de Commissie Haak voor procedures die uitmonden in een beschikking, voor ontnemings- en uitleveringszaken en terzake van procedures in het kader van de Wet Overdracht Ten-uitvoerlegging Strafzaken. Alleen bij herzieningszaken wil de Commissie Haak niet zover gaan dat het verzoekschrift moet worden ingediend door een advocaat. Dat zou een te hoge drempel vormen, gelet op het karakter van de herzieningsprocedure (p. 49).
30. Zonder nadere toelichting is het de Algemene Raad niet duidelijk waarom het karakter van herzieningszaken niet en dat van andere zaken die aan de Hoge Raad ter beoordeling worden voorgelegd wel tot de verplichte bijstand van een (gespecialiseerde) advocaat noopt.
31. Zoals hiervoor al is aangegeven, meent de Algemene Raad dat de werklast van de strafkamer van de Hoge Raad in beginsel afdoende kan worden verminderd door de zogenaamde Mulderzaken uit te sluiten van cassatieberoep, onder gelijktijdige openstelling van een tweede feitelijke instantie.
32. Hoewel dat strikt genomen buiten het onderwerp van dit advies gaat, hecht de Algemene Raad eraan te benadrukken dat de Wet-Mulder ook overigens ingrijpend met worden herzien. Hoewel de werklast van de strafkamer van de Hoge Raad er aanmerkelijk door is verzwaard, mag niet uit het oog worden verloren dat de jurisprudentie van de Hoge Raad in Mulderzaken heeft aangetoond dat deze Wet Mulder -mede in het licht van de internationale mensenrechtenverdragen- op een groot aantal onderdelen tekort schiet.
Eén Hof bij Lex-Mulder?
33. De Commissie Haak stelt voor het hoger beroep in Mulder-zaken te concentreren hij het Gerechtshof in Leeuwarden. In dat verband merkt de Commissie op dat het accent in hoger beroep kan liggen op een schriftelijke behandeling. Dit voorstel staat naar het oordeel van de Algemene Raad op gespannen voet met de observatie dat veel justitiabelen in Mulder-zaken het gevoel hebben niet aan hun trekken te zijn gekomen, het daarom hogerop zoeken en vaak terechte klachten van feitelijke aard hebben. Of onder die omstandigheden kan worden volstaan met een schriftelijke behandeling, is voor de Algemene Raad geen gegeven.
Rechtsbijstand
34. Wellicht ten overvloede wijst de Algemene Raad erop dat in geval van verplichte procesvertegnwoordiging de onvoldoende draagkrachtige verdachte aanspraak moet kunnen maken op de toevoeging van een advocaat. Daartoe zal dan ook - zoals de Commissie Haak ook voorstelt - de Wet op de Rechtsbijstand gewijzigd dienen te worden. De door de Commissie Haak voorgestelde wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand waarbij in alle gevallen (dus geen belangentoets) waarin cassatie-beroep openstaat tegen een uitspraak van de strafrechter (desverzocht) een toevoeging wordt afgegeven, indien aan de financiële vereisten is voldaan, heeft daarbij de voorkeur van de Algemene Raad.
Overgangsregeling
35. Voorts deelt de Algemene Raad het standpunt van de Commissie Haak dat -als uitsluitend gespecialiseerde advocaten in cassatiezaken zouden mogen gaan optreden- een overgangsregeling moet worden getroffen voor advocaten die thans reeds regelmatig optreden in cassatieprocedures. Daarnaast zou bezien moeten worden of relevante werkervaring buiten de advocatuur grond kan zijn voor (snelle) toelating tot de groep van gespecialiseerde advocaten.
4 maart 1997