van de
Adviescommissie Strafrecht
inzake
de concept-beleidsreactie betreffende
de evaluatie van de Wet op de Economische Delicten (WED)
Inleiding
De concept-beleidsreactie van de Minister
heeft betrekking op het WODC-onderzoeksrapport De WED op de helling
(2005) dat door Groningse strafrechtswetenschappers is opgesteld. Dit rapport
bevat een uitgebreide, degelijke en zeer belangwekkende analyse van de
ontwikkelingen in het ordeningsstrafrecht sinds de invoering van de WED
in 1950. De onderzoekers doen een groot aantal, deels ingrijpende wijzigingsvoorstellen.
De concept-beleidsreactie van het Ministerie van Justitie verwoordt de
opvattingen van dat departement over de diverse voorstellen. De bevindingen
van de onderzoekers worden in grote lijnen onderschreven. Maar op niet
onbelangrijke onderdelen heeft het departement een andere mening en komt
het met andere voorstellen. Sommige onderwerpen behoeven nader onderzoek
of nadere overweging.
De WED is een vrij uniek stukje wetgeving
(alleen Portugal kent een vergelijkbare, overigens door de WED geïnspireerde
wetgevingstechniek). De rechtspraktijk heeft er snel mee leren werken.
Zeer belangrijk was het onderbrengen van de milieudelicten in de wet (art.
1a). Afgezien daarvan, en van de opwaardering van de vrijheidsbenemende
sancties, is de WED niet wezenlijk veranderd. Wel stellen de onderzoekers
terecht vast dat inmiddels beter van ‘ordeningsdelicten’ kan worden gesproken
De Adviescommissie Strafrecht bespreekt
in het navolgende enkele hoofdpunten uit de beleidsreactie.
De wijze van strafbaarstelling
Weliswaar zijn de ellenlange lijsten van
delicten, genoemd in art. 1 en 1a WED, optisch intimiderend, in de praktijk
kan er mee worden gewerkt. Dat betekent dat er zeer dringende redenen moeten
zijn om het over een heel andere boeg te gooien. De onderzoekers
willen af van de lange lijsten, en stellen voor te volstaat met een
aantal categorieën (bijvoorbeeld 6) ordeningsdelicten, met bijbehorende
sanctiebedreigingen. In de bijzondere wetten wordt aangegeven dat het desbetreffende
feit strafbaar is gesteld als ordeningsdelict van de zoveelste categorie.
Dit systeem zou de overzichtelijkheid dienen. De beleidsreactie voelt daar
weinig voor en terecht. Er wordt aldus veel op de schop genomen zonder
dat daarvoor in de praktijk een noodzaak is gebleken. Bovendien is het
handig dat men in het bestaande systeem de WED kan raadplegen om te kijken
welke feiten zo al via deze wet strafbaar zijn gesteld. Dat voordeel zou
verdwijnen wanneer men de onderzoekers volgt. Met het departement menen
wij dat volstaan kan worden met een overzichtelijker indeling van de ‘ordeningsdelicten’
in artikel 1. Met belangstelling wacht de Adviescommissie Strafrecht de
voorstellen van de minister op dit punt af. Dat geldt ook voor de aangekondigde
nieuwe regeling van de zogenaamde ‘directe’ strafbaarstelling gebaseerd
op EG-verordeningen.
Ook op het punt van het sanctiestelsel heeft
het departement een van die van de onderzoekers afwijkende opvatting. Terecht
meent het departement dat er behoefte is aan bevordering van de differentiatie
in de strafmaat. Structurele ernstige milieuvervuiling moet strenger bestraft
kunnen worden dan het gooien van een tot een prop omgevormde politiebekeuring
op de openbare weg, waarop momenteel maximaal 6 jaar gevangenisstraf staat
(overtreding van de Wet milieubeheer, strafbaar gesteld via art. 1a WED).
Dat is uiteraard disproportioneel, maar voor lozing van gevaarlijke stoffen
is het genoemde maximum niet misplaatst.
Enkele meer technische aspecten vragen
in dit stadium niet om commentaar van de Adviescommissie Strafrecht. Dat
ligt anders bij het voornemen van het departement om te onderzoeken of
de bijkomende straf van openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak, die
in de praktijk weinig wordt gebruikt, frequenter zou moeten worden opgelegd.
Het komt de Adviescommissie voor dat het terughoudende gebruik niet toevallig
is. De rechter is met reden terughoudend met ‘naming and shaming’.
Juist in het economisch leven kan reputatieschade vergaande gevolgen hebben
voor de veroordeelde.
De Adviescommissie Strafrecht kan zich
verenigen met de vraagtekens die worden geplaatst in het WODC rapport bij
de zogenaamde afroomboete (zie p. 46). De huidige formulering maakt het
toepassingsbereik zeer beperkt. Bij herformulering van de huidige bepaling
in art 6 lid 1 sub 4 WED laatste zin zal het onderscheidend vermogen met
de voordeelsontneming uit het commune strafrecht volledig verdwijnen (zie
ook onderdeel B.1 met betrekking tot specifieke aanbevelingen en conclusies
op materieelrechtelijk gebied, p. 217). De afroomboete kan komen te vervallen
omdat de procedure met betrekking tot de voordeelontneming een met afdoende
rechtswaarborgen omgeven rechtsgang is, zeker afgezet tegen de geldboete
als bedoeld in voormeld artikel, gelet op de dienaangaande te stellen motiveringsvereisten.
Opsporing en vervolging
Niet in reactie op voorstellen van de Groningse
onderzoekers, maar naar aanleiding van een in dat onderzoek opgetekende
wens van de zijde van het openbaar ministerie wil het departement nagaan
of de mogelijkheden tot opsporing van misdrijven waarop maximaal twee jaren
gevangenisstraf staat niet te beperkt zijn. Zo wordt gepleit voor de inzet
van bijzondere opsporingsbevoegdheden en voor aanhouding buiten heterdaad
en inverzekeringstelling; dwangmiddelen en bevoegdheden die momenteel gelet
op het bedreigde strafmaximum niet beschikbaar zijn. Dit zou noodzakelijk
zijn omdat het gaat om slachtofferloze delicten, wat met zich mee zou brengen
dat de bewijsvoering in sterke mate afhankelijk zou zijn van de opsporingsactiviteiten
van de overheid. De praktijk zou laten zien dat het bijvoorbeeld belangrijk
is om de verdachte te kunnen verhoren en te confronteren met verklaringen
van medeverdachten, zonder dat zij hun verklaringen op elkaar kunnen afstemmen.
Deze redenering overtuigt niet. Een wens zijdens het openbaar ministerie
is met een beroep op een verder niet onderzochte ‘praktijk’ onvoldoende
onderbouwd. In dit verband is van belang dat de overheid al beschikt over
uitgebreide controlebevoegdheden in de bijzondere wetten en over bestuurlijke
sancties en dwangmiddelen. Voorts is in dit kader van belang dat het verschil
tussen economische overtredingen en economische misdrijven in de meeste
gevallen slechts daarin bestaat, dat bij economische misdrijven opzettelijk
handelen is vereist, welke aanvullende voorwaarde voor strafbaarheid bewijsrechtelijk
niet altijd veel om het lijf heeft. Door deze bijzondere kenmerken
van de structuur van de economische misdrijven zijn de gevolgen van de
door het OM voorgestelde wijziging in de opsporingsfase aanzienlijk: nu
bij elke geconstateerde wetsovertreding al snel ook de verdenking zal kunnen
worden geformuleerd dat de wetsovertreding vermoedelijk opzettelijk werd
begaan, betekent de door het OM voorgestelde verruiming concreet dat bij
(vrijwel) elke vermeende economische wetsovertreding alle dwangmiddelen
uit het Wetboek van Strafvordering kunnen worden ingezet.
Het is zaak de proportionaliteit hier in
het oog te houden. De bulk van de verdachten van deze lichte categorie
misdrijven bestaat uit bona fide ondernemers en ondernemingen, die zich
niet te buiten gaan aan het frustreren van strafrechtelijk onderzoek.
Strafrecht en bestuursrecht.
De onderzoekers stellen zich de vraag of
bij strafrechtelijke afdoening voldoende is gewaarborgd dat bestuursrechtelijke
sancties, zoals de intrekking van een vergunning, eveneens zullen volgen.
Volgens het departement ligt hier een taak voor de bestaande overlegstructuren.
De Adviescommissie meent dat de vraagstelling van de onderzoekers getuigt
van een nogal eenzijdig-punitieve instelling. Op zijn minst zou de vraagstelling
moeten worden uitgebreid in die zin, dat er ook voor moet worden gewaakt
dat de overheidssancties over het geheel genomen proportioneel blijven
en de evenwichtigheid in de rechtshandhaving over de gehele linie wordt
gewaarborgd. Hier ligt bij uitstek een taak voor het openbaar ministerie.
Specialisatie
De onderzoekers willen af van de specialisering
in de zittende magistratuur die de huidige wet biedt. Het departement wil
deze evenwel handhaven. Wij delen die opvatting. Inderdaad is specialisatie
op en zelfs binnen het gebied van de ordeningsdelicten onontbeerlijk.
Op dit terrein is sprake van interessante recente initiatieven, zoals het
Kenniscentrum Milieu en Voedselveiligheid bij het gerechtshof Den Bosch.
Rotterdam, 15 november 2006
Adviescommissie Strafrecht
Mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr. M. Bakker, secretaris