De leden van de Vaste Commissie voor Justitie
in de Tweede Kamer
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag, 4 oktober 1999
Dossiernummer: 3.1.1.
Geachte dames en heren,
Wetsvoorstel tot wijziging van de strafbaarstelling van artikel 141 van het Wetboek van strafrecht (26 519)
Het bovengenoemde wetsvoorstel en het daarbij behorende verslag zijn voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De adviescommissie heeft bijgaand aanvullend preadvies uitgebracht, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.
De Algemene Raad vraagt aandacht voor de omstandigheid dat dit wetsvoorstel leidt tot een radicale uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Allen die openlijke geweldpleging bevorderen of gemakkelijk maken worden door het wetsvoorstel immers binnen het bereik van de strafbaarstelling gebracht. Anders dan de minister in de Memorie van Toelichting doet voorkomen, heeft de wetgever van 1886 echter uitdrukkelijk die aansprakelijkheid willen beperken tot degene die zelf geweld heeft uitgeoefend.
Verder is, naar het oordeel van de Algemene Raad, de noodzaak tot deze wetswijziging onvoldoende aangetoond. Het doel van dit wetsvoorstel kan met bestaande middelen worden bereikt. De Algemene Raad wijst in dit verband op de artikelen 131, 141, 306 en 140 van het Wetboek van Strafrecht. Het verdient aanbeveling dat die bestaande middelen tenminste worden geëvalueerd, voordat dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven.
Ook blijkt niet uit het wetsvoorstel wat de relatie is met het in de Memorie van Toelichting genoemde pakket van bestuurlijke maatregelen en strafvorderlijke aanpassingen (wetsvoorstellen tot Wijziging van artikel 540 e.v. Wetboek van Strafvordering en Bestuurlijke ophouding). De Algemene Raad meent dat de relatie van deze voorstellen met het onderhavige wetsvoorstel toelichting verdient.
Tenslotte lijkt het wetsvoorstel in zijn uitwerking te kunnen leiden tot strafrechtelijke aansprakelijkheid voor zwijgzaamheid van degene die op enige manier bij openlijke geweldpleging betrokken is geweest. Dat is onder meer in strijd met het nemo tenetur beginsel. Bovendien is uitbreiding van de materiële aansprakelijkheid ter ere van een strafvorderlijk belang op zichzelf oneigenlijk. Daarom zou deze suggestie, zo vindt de Algemene Raad, bij de behandeling van het wetsvoorstel moeten worden ontkracht.
Voor het overige verwijs ik u graag naar het bijgevoegde aanvullend preadvies van de adviescommissie.
Met vriendelijke groet,
Florine Bouritius
Advisering wetgeving
Bijlage.
De Adviescommissie Strafrecht heeft op 12 maart 1998 een preadvies uitgebracht over het concept voor dit wetsvoorstel. Het vorige preadvies is aan dit aanvullend preadvies gehecht.
Het wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van de delictsomschrijving van openlijke geweldpleging. Voorgesteld wordt de woorden "met verenigde krachten" in art. 141 lid 1 Wetboek van Strafrecht (Sr) te vervangen door "in vereniging". Door deze wijziging is, in de visie van de Minister, voortaan naast degene die zelf geweld heeft aangewend, ook strafbaar degene die (voorwaardelijk) opzet op het openlijk geweld heeft gehad en daaraan een voldoende significante bijdrage heeft geleverd.
Het doet de Adviescommissie deugd dat de Memorie van Toelichting nu expliciteert dat desondanks de strafverzwarende omstandigheden van het tweede lid van art. 141 Sr slechts (blijven) gelden voor diegenen die daadwerkelijk zelf geweld hebben aangewend.
Voor het overige is de Adviescommissie van mening dat de aangepaste tekst van de Memorie van Toelichting niet tot nauwelijks tegemoetkomt aan de door haar op het concept wetsontwerp geuite kritiek.
De Adviescommissie blijft van mening dat het wetsvoorstel ten onrechte tevens wordt gepresenteerd als een voorziening tot herstel van een historische evenwicht tussen art. 141 Sr en de deelnemingsfiguur medeplegen. De in dit verband door haar reeds eerder geuite kritiek wordt in de huidige Memorie van Toelichting niet ontkracht. Ook is zij de opvatting toegedaan dat het voorstel, in tegenstelling tot hetgeen hierover in de Memorie van Toelichting wordt opgemerkt, niet voortbouwt op een eerder door de wetgever van 1886 gemaakte keuze (voor de woorden "in vereniging" in art. 141 Sr i.p.v. voor "twee of meer verenigde personen" zoals bijvoorbeeld in art. 311 Sr).
In haar visie slaat de weegschaal juist om. Immers, de wetgever van 1886 heeft uitdrukkelijk een beperkte aansprakelijkheid gewild en zelfs niet de plannenmakers, doch uitsluitend diegenen die zelf geweld hebben uitgeoefend, willen strafbaarstellen. Het huidige voorstel beoogt niet slechts bijvoorbeeld ook de plannenmakers strafrechtelijk aansprakelijk te kunnen stellen.
Uit de in de Memorie van Toelichting gegeven voorbeelden leidt de Adviescommissie af dat het eveneens de bedoeling is dat al diegenen die openlijke geweldpleging bevorderen/faciliteren binnen het bereik van de strafbaarstelling worden gebracht.
Dat betekent een radicale uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, op een wijze die de wetgever van 1886 juist niet heeft gewild.
Een dergelijk radicale ingreep in een goed doordacht systeem vereist dan ook een steekhoudende legitimatie. Ook in de huidige Memorie van Toelichting wordt, naar de mening van de Adviescommissie, de noodzaak tot deze wetswijziging onvoldoende aangetoond.
Volgens de huidige Memorie van Toelichting is het oogmerk van deze wetswijziging uitsluitend daarin gelegen, ook degenen die verantwoordelijk zijn voor een openlijke geweldpleging zonder dat zij (aantoonbaar) geweld hebben gepleegd, expliciet onder de werking van art. 141 Sr te brengen (blz. 6). Daarbij is het uitdrukkelijk niet de bedoeling een collectieve aansprakelijkheid te scheppen (blz. 8). Slechts indien van een betrokkene kan worden aangetoond dat hij (voorwaardelijk) opzet op het in vereniging plegen van openlijke geweld en tevens een voldoende significante bijdrage aan het geweld heeft gehad, kan een bewezenverklaring volgen.
Ten opzichte van het eerdere ontwerp is het tweede criterium aanzienlijk aangescherpt. Waar het volgens het ontwerp voldoende was dat de betrokkene op "enigerlei wijze aan het openlijk geweld heeft bijgedragen" is volgens de huidige Memorie van Toelichting een "significante bijdrage" vereist wil iemand terzake van openlijke geweldpleging strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld.
Volgens de aangepaste Memorie van Toelichting is sprake van een voldoende bijdrage in deze zin, indien een demonstrant andere demonstranten aanmoedigt tot geweld, zonder bijvoorbeeld zelf een steen te pakken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen blijken uit videobeelden waaruit duidelijk naar voren komt dat een demonstrant met zijn gedrag en/of uitlatingen de openlijke geweldpleging opzettelijk heeft bevorderd.
De Adviescommissie heeft er begrip voor dat men oproerkraaiers die aanzetten tot openlijk geweld (ook met strafrechtelijke middelen) wil kunnen aanpakken. Zij is echter tevens van mening dat de daartoe geëigende middelen reeds ter beschikking staan.
Immers, degene die in het openbaar, mondeling of bij geschrift of afbeelding, tot enig strafbaar feit (bijvoorbeeld openlijke geweldpleging) opruit, kan reeds nu worden vervolgd en bestraft terzake van opruiing (art. 131 Sr). Deze strafbepaling beoogt, evenals art. 141 Sr bescherming van de openbare orde. Meer in het bijzonder gaat het bij die bepaling, al precies om datgene wat nu blijkens de Memorie van Toelichting een belangrijke reden voor de uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid terzake van het delict van art. 141 Sr vormt, namelijk het voorkomen van het (op grote schaal) teweegbrengen van strafbare feiten of van agressie tegen het openbaar gezag. Bovendien kent de bepaling zelfs hogere strafmaxima dan lid 1 van art. 141 Sr, ingevolge welke het aanzetten tot openlijke geweldpleging in de visie van de Minister straks strafbaar zou moeten zijn.
Ook nonverbaal gedrag van demonstranten dat tevens voldoet aan de door de Memorie van Toelichting gestelde eis van een "voldoende significante bijdrage" aan het openlijk geweld, kan, zo komt het de Adviescommissie voor, met het reeds bestaande strafrechtelijke instrumentarium worden aangepakt. Het woord "geweld" wordt immers in art. 141 Sr in de jurisprudentie ruim uitgelegd. Gedragingen als spugen, hinderlijk opdringen en het heffen van een wapen, kunnen, onder de omstandigheden waarop de Memorie van Toelichting het oog heeft, ook nu al op grond van art. 141 lid 1 Sr worden vervolgd (zie HR 10101995, NJ 1996, 356 en HR 17111992, NJ 1993, 292). Vormt dit gedrag een belangrijke oorzaak voor een inbreuk op de lichamelijke integriteit van personen of een beschadiging van een goed, dan kan bovendien de (nonverbale) aanzetter daartoe strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld door gebruikmaking van de normale deelnemingsregelingen en de strafbepalingen die juist beogen deze rechtsgoederen tegen dergelijke inbreuken te beschermen.
Bovendien wordt in de Memorie van Toelichting vrijwel geheel voorbij gegaan aan de andere strafrechtelijk mogelijkheden die bestaan om groepsgeweld te vervolgen zoals deelneming aan een aanval of vechterij (art. 306 Sr.) of aan een criminele organisatie (art. 140 Sr.). Volstaan wordt slechts met een verwijzing naar het verschil in ratio tussen art. 306 en art. 141 Sr, zonder dat aandacht wordt besteed aan de instrumentaliteit. Dit, terwijl de Adviescommissie al in haar reactie op het conceptvoorstel op dit manco heeft gewezen en dus op de wenselijkheid dat aan die mogelijkheden in de toelichting bij het onderhavige voorstel aandacht wordt besteed.
De Adviescommissie acht het mede gezien het bovenstaande onverminderd van groot belang dat eerst de toepassing van de reeds bestaande strafrechtelijke middelen wordt geëvalueerd, alvorens dergelijke vergaande ingrepen in de materiële strafwet worden doorgevoerd.
Verder is het de Adviescommissie opgevallen dat in de Memorie van Toelichting geen aandacht wordt besteed aan de samenhang tussen dit wetsvoorstel en de wetsvoorstellen over de bestuurlijke ophouding en de wijziging van art. 540 Wetboek van Strafvordering (Sv). Ook van het huidige voorstel tot wijziging van art. 141 Sr wordt immers een bijdrage aan de bestrijding van ordeverstoringen verwacht (MvT, blz. 1 en 4). De lezer van de Memorie van Toelichting moet "het doen" twee opmerkingen in dit verband. Ten eerste is vermeld dat de Ministers zich ervan bewust zijn dat het probleem van de grootschalige ordeverstoringen niet alleen met het strafrecht tegemoet moet worden getreden en een gecombineerde aanpak vergt. Ten tweede wordt vermeld dat een pakket van bestuurlijke maatregelen en strafvorderlijke aanpassingen wordt voorbereid met het oog op het naderend Europees kampioenschap voetbal.
Deze overwegingen zijn naar het oordeel van de Adviescommissie te mager, temeer nu ook in de andere wetsontwerpen een duidelijke visie op de relatie tussen al deze, in verband met (grootschalige) ordeverstoringen gedane voorstellen, ontbreekt. De Adviescommissie verwijst in dit verband naar haar preadvies op de wetsvoorstellen bestuurlijke ophouding en wijziging art. 540 Sv.
Ingevolge de aangepaste Memorie van Toelichting moet daar waar onduidelijk is wie bij geweldpleging betrokken is, van strafrechtelijk optreden worden afgezien. Ook hier wreekt zich het ontbreken van een passage over de samenhang met andere wetsvoorstellen waarmee de aanpak van ordeverstoringen wordt beoogd. Want, zo vraagt de Adviescommissie zich af, wordt hiermee bedoeld dat dan de bestuurlijke ophouding dient te worden ingezet?
De wetswijziging lijkt, van alle franje ontdaan, met name ingegeven door bewijsperikelen. Degenen die betrokken zijn bij de openlijke geweldpleging die thans het nieuws domineert, zo de Memorie van Toelichting, maken zichzelf veelal onherkenbaar en weigeren daarna tegenover de politie een verklaring af te leggen. Daardoor zou achteraf onvoldoende bewijs tegen de deelnemers aan de geweldpleging kunnen worden verzameld. De zwijgzaamheid van de deelnemers na afloop is, zo de Memorie van Toelichting, een element van een welbewust gekozen collectieve opstelling (blz. 6).
De Memorie van Toelichting vermeldt uitdrukkelijk dat het onderhavige wetsvoorstel beoogt ook degenen wier bijdrage bijvoorbeeld gelegen is in het bemoeilijken van de ontdekking van de feitelijke geweldplegers expliciet onder de werking van art. 141 Sr te brengen (blz. 5).
Door dergelijke passages in de Memorie van Toelichting wordt op zijn minst de suggestie gewekt dat, de zwijgzaamheid achteraf van een deelnemer aan een demonstratie van waaruit door sommigen openlijk geweld is gepleegd, redengevend zou kunnen zijn voor een strafrechtelijke aansprakelijkheid (van die deelnemer aan de demonstratie) voor dit openlijke geweld. De Adviescommissie zou gaarne zien dat deze suggestie wordt ontkracht.
Het betreft hier dan immers niet iemand die zich door actief gedrag schuldig maakt aan bijvoorbeeld het misdrijf van begunstiging (art. 189 Sr), doch iemand die zwijgt en daardoor het werk van de politie niet makkelijker maakt. In de Memorie van Antwoord op artikel 189 Sr heeft de wetgever dit verschil eind vorige eeuw al kernachtig als volgt uitgedrukt: "Er bestaat geen plicht om iemand, wien ook, te verraden maar wel om zich te onthouden van tegenwerking van de politie" (Smidt II, blz. 190). Met andere woorden, zwijgen mag, actief tegenwerken niet.
Een "bestraffing" van zwijgen, zoals hier lijkt te worden voorgesteld, levert niet alleen strijd op met het voor ons gehele strafrecht zo belangrijke nemo tenetur beginsel, doch doorkruist ook het uitgebalanceerde stelsel van aangifteplichten (slechts voor bepaalde delicten en "personen", artikelen 160, 162 Sv) en verschoningsrechten (artikel 217 e.v. Sv). In Nederland is bovendien niemand gehouden tegenover de politie een verklaring af te leggen. Dan moet die verplichting ook niet via een achterdeur, met bij nietnaleving de dreiging van (verdenking van) strafrechtelijke aansprakelijkheid voor een dusdanig ernstig delict, worden binnengehaald.
In meer algemene zin heeft de Adviescommissie grote bezwaren tegen een uitbreiding van de kring van voor een bepaald delict mogelijkerwijs strafrechtelijk aansprakelijke personen door aanpassing van de materiële norm, indien dit, zoals in dit geval, wordt ingegeven door een strafvorderlijk belang, te weten: vergemakkelijking van de opsporing van diegenen die ook nu al strafrechtelijk aansprakelijk zijn.
Conclusie
Concluderend wordt gesteld dat de Adviescommissie nogal wat kritiek heeft op het wetsontwerp. Zij is het niet eens met de historische analyse waarin de voorgestelde (in haar ogen, radicale) wijziging als een herstel van evenwicht en een voortbouwen op eerder gemaakte keuzen wordt gepresenteerd.
Zij heeft bezwaren tegen de uitbreiding van de kring van aansprakelijke personen door aanpassing van de materiële norm van art. 141 lid 1 Sr, indien dit wordt ingegeven door een strafvorderlijk belang, te weten: vergemakkelijking van de opsporing van diegenen die reeds nu strafrechtelijk aansprakelijk zijn. Uit het verslag blijkt dat deze mening ook door een aantal tweede kamer fracties wordt gedeeld.
De Adviescommissie zou voorts (om de in het preadvies vermelde redenen) gaarne zien dat wordt ontkracht, hetgeen in de Memorie van Toelichting lijkt te worden gesuggereerd, namelijk dat het de bedoeling is dat zwijgen achteraf zou kunnen meewerken aan de verdenking/het bewijs dat de zwijgzame persoon schuldig aan openlijke geweldpleging is.
In meer algemene zin sluit de Adviescommissie zich gaarne aan bij de door meerdere tweede kamer fracties geuite wens tot een specifiekere beschrijving van welk gedrag straks wel en welk gedrag niet onder hergeformuleerde delictsomschrijving valt.
De Adviescommissie meent voorts dat in het wetsontwerp onvoldoende aandacht wordt besteed aan de samenhang met andere wetsontwerpen, die evenals dit wetsontwerp ten doel hebben een bijdrage te leveren aan de bestrijding van (grootschalige) ordeverstoringen, zoals de voorgestelde bestuurlijke ophouding en de wijziging van art. 540 Sv.
Evenals een aantal tweede kamer fracties, is de Adviescommissie bovendien van oordeel dat de noodzaak tot deze radicale uitbreiding van de strafbaarstelling van art. 141 lid 1 Sr onvoldoende is onderbouwd. In de Memorie van Toelichting wordt geen aandacht besteed aan de reeds bestaande mogelijkheden om (de bevordering van) openlijk geweld aan te pakken. Daarbij denkt de Adviescommissie met name aan de toepassing van die strafbaarstellingen die beogen de lichamelijke integriteit en het leven te beschermen in combinatie met de normale deelnemingsregelingen en van de strafbaarstellingen zoals voorzien in art. 131, 140 en 306 Sr Bovendien dienen ook de huidige mogelijkheden van art. 141 lid 1 Sr niet te worden onderschat. Het komt de Adviescommissie voor dat met al die mogelijkheden het voor de strafrechtelijke bestrijding van openlijke geweldpleging noodzakelijke instrumentarium zich reeds in de gereedschapskist bevindt.
De Adviescommissie blijft dan ook van mening dat eerst een grondige evaluatie van de (toepassing van) bestaande middelen dient plaats te vinden, alvorens dergelijke vergaande voorstellen worden gedaan.
De voetbalwedstrijden in verband met het Europees kampioenschap zullen onder meer in Nederland worden gespeeld. De verwachting is dat zich daar om heen (grootschalige) verstoringen van de openbare orde zullen voordoen. Dat betekent echter niet dat de druk die van die verwachting uitgaat moet leiden tot paniekvoetbal.
Iedere wetswijziging die niet berust op een grondige analyse van de (toepasbaarheid van) instrumenten die al ter bereiking van het daarmee beoogde doel ter beschikking staan, moet worden afgeraden. Dit geldt des te meer in het onderhavige geval, waar de wetswijziging leidt tot een radicale uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor openlijke geweldpleging met alle gevolgen voor de burgers van dien.
Rotterdam, 31 augustus 1999
Adviescommissie Strafrecht
mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr E. van Liere, secretaris
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag, 4 oktober 1999
Dossiernummer: 3.1.1.
Geachte dames en heren,
Wetsvoorstel tot wijziging van de strafbaarstelling van artikel 141 van het Wetboek van strafrecht (26 519)
Het bovengenoemde wetsvoorstel en het daarbij behorende verslag zijn voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De adviescommissie heeft bijgaand aanvullend preadvies uitgebracht, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.
De Algemene Raad vraagt aandacht voor de omstandigheid dat dit wetsvoorstel leidt tot een radicale uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Allen die openlijke geweldpleging bevorderen of gemakkelijk maken worden door het wetsvoorstel immers binnen het bereik van de strafbaarstelling gebracht. Anders dan de minister in de Memorie van Toelichting doet voorkomen, heeft de wetgever van 1886 echter uitdrukkelijk die aansprakelijkheid willen beperken tot degene die zelf geweld heeft uitgeoefend.
Verder is, naar het oordeel van de Algemene Raad, de noodzaak tot deze wetswijziging onvoldoende aangetoond. Het doel van dit wetsvoorstel kan met bestaande middelen worden bereikt. De Algemene Raad wijst in dit verband op de artikelen 131, 141, 306 en 140 van het Wetboek van Strafrecht. Het verdient aanbeveling dat die bestaande middelen tenminste worden geëvalueerd, voordat dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven.
Ook blijkt niet uit het wetsvoorstel wat de relatie is met het in de Memorie van Toelichting genoemde pakket van bestuurlijke maatregelen en strafvorderlijke aanpassingen (wetsvoorstellen tot Wijziging van artikel 540 e.v. Wetboek van Strafvordering en Bestuurlijke ophouding). De Algemene Raad meent dat de relatie van deze voorstellen met het onderhavige wetsvoorstel toelichting verdient.
Tenslotte lijkt het wetsvoorstel in zijn uitwerking te kunnen leiden tot strafrechtelijke aansprakelijkheid voor zwijgzaamheid van degene die op enige manier bij openlijke geweldpleging betrokken is geweest. Dat is onder meer in strijd met het nemo tenetur beginsel. Bovendien is uitbreiding van de materiële aansprakelijkheid ter ere van een strafvorderlijk belang op zichzelf oneigenlijk. Daarom zou deze suggestie, zo vindt de Algemene Raad, bij de behandeling van het wetsvoorstel moeten worden ontkracht.
Voor het overige verwijs ik u graag naar het bijgevoegde aanvullend preadvies van de adviescommissie.
Met vriendelijke groet,
Florine Bouritius
Advisering wetgeving
Bijlage.
AANVULLEND PREADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht
inzake
wetsvoorstel tot wijziging van de strafbaarstelling van artikel 141 Wetboek van Strafrecht (26 519)
van
de Adviescommissie Strafrecht
inzake
wetsvoorstel tot wijziging van de strafbaarstelling van artikel 141 Wetboek van Strafrecht (26 519)
De Adviescommissie Strafrecht heeft op 12 maart 1998 een preadvies uitgebracht over het concept voor dit wetsvoorstel. Het vorige preadvies is aan dit aanvullend preadvies gehecht.
Het wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van de delictsomschrijving van openlijke geweldpleging. Voorgesteld wordt de woorden "met verenigde krachten" in art. 141 lid 1 Wetboek van Strafrecht (Sr) te vervangen door "in vereniging". Door deze wijziging is, in de visie van de Minister, voortaan naast degene die zelf geweld heeft aangewend, ook strafbaar degene die (voorwaardelijk) opzet op het openlijk geweld heeft gehad en daaraan een voldoende significante bijdrage heeft geleverd.
Het doet de Adviescommissie deugd dat de Memorie van Toelichting nu expliciteert dat desondanks de strafverzwarende omstandigheden van het tweede lid van art. 141 Sr slechts (blijven) gelden voor diegenen die daadwerkelijk zelf geweld hebben aangewend.
Voor het overige is de Adviescommissie van mening dat de aangepaste tekst van de Memorie van Toelichting niet tot nauwelijks tegemoetkomt aan de door haar op het concept wetsontwerp geuite kritiek.
De Adviescommissie blijft van mening dat het wetsvoorstel ten onrechte tevens wordt gepresenteerd als een voorziening tot herstel van een historische evenwicht tussen art. 141 Sr en de deelnemingsfiguur medeplegen. De in dit verband door haar reeds eerder geuite kritiek wordt in de huidige Memorie van Toelichting niet ontkracht. Ook is zij de opvatting toegedaan dat het voorstel, in tegenstelling tot hetgeen hierover in de Memorie van Toelichting wordt opgemerkt, niet voortbouwt op een eerder door de wetgever van 1886 gemaakte keuze (voor de woorden "in vereniging" in art. 141 Sr i.p.v. voor "twee of meer verenigde personen" zoals bijvoorbeeld in art. 311 Sr).
In haar visie slaat de weegschaal juist om. Immers, de wetgever van 1886 heeft uitdrukkelijk een beperkte aansprakelijkheid gewild en zelfs niet de plannenmakers, doch uitsluitend diegenen die zelf geweld hebben uitgeoefend, willen strafbaarstellen. Het huidige voorstel beoogt niet slechts bijvoorbeeld ook de plannenmakers strafrechtelijk aansprakelijk te kunnen stellen.
Uit de in de Memorie van Toelichting gegeven voorbeelden leidt de Adviescommissie af dat het eveneens de bedoeling is dat al diegenen die openlijke geweldpleging bevorderen/faciliteren binnen het bereik van de strafbaarstelling worden gebracht.
Dat betekent een radicale uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, op een wijze die de wetgever van 1886 juist niet heeft gewild.
Een dergelijk radicale ingreep in een goed doordacht systeem vereist dan ook een steekhoudende legitimatie. Ook in de huidige Memorie van Toelichting wordt, naar de mening van de Adviescommissie, de noodzaak tot deze wetswijziging onvoldoende aangetoond.
Volgens de huidige Memorie van Toelichting is het oogmerk van deze wetswijziging uitsluitend daarin gelegen, ook degenen die verantwoordelijk zijn voor een openlijke geweldpleging zonder dat zij (aantoonbaar) geweld hebben gepleegd, expliciet onder de werking van art. 141 Sr te brengen (blz. 6). Daarbij is het uitdrukkelijk niet de bedoeling een collectieve aansprakelijkheid te scheppen (blz. 8). Slechts indien van een betrokkene kan worden aangetoond dat hij (voorwaardelijk) opzet op het in vereniging plegen van openlijke geweld en tevens een voldoende significante bijdrage aan het geweld heeft gehad, kan een bewezenverklaring volgen.
Ten opzichte van het eerdere ontwerp is het tweede criterium aanzienlijk aangescherpt. Waar het volgens het ontwerp voldoende was dat de betrokkene op "enigerlei wijze aan het openlijk geweld heeft bijgedragen" is volgens de huidige Memorie van Toelichting een "significante bijdrage" vereist wil iemand terzake van openlijke geweldpleging strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld.
Volgens de aangepaste Memorie van Toelichting is sprake van een voldoende bijdrage in deze zin, indien een demonstrant andere demonstranten aanmoedigt tot geweld, zonder bijvoorbeeld zelf een steen te pakken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen blijken uit videobeelden waaruit duidelijk naar voren komt dat een demonstrant met zijn gedrag en/of uitlatingen de openlijke geweldpleging opzettelijk heeft bevorderd.
De Adviescommissie heeft er begrip voor dat men oproerkraaiers die aanzetten tot openlijk geweld (ook met strafrechtelijke middelen) wil kunnen aanpakken. Zij is echter tevens van mening dat de daartoe geëigende middelen reeds ter beschikking staan.
Immers, degene die in het openbaar, mondeling of bij geschrift of afbeelding, tot enig strafbaar feit (bijvoorbeeld openlijke geweldpleging) opruit, kan reeds nu worden vervolgd en bestraft terzake van opruiing (art. 131 Sr). Deze strafbepaling beoogt, evenals art. 141 Sr bescherming van de openbare orde. Meer in het bijzonder gaat het bij die bepaling, al precies om datgene wat nu blijkens de Memorie van Toelichting een belangrijke reden voor de uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid terzake van het delict van art. 141 Sr vormt, namelijk het voorkomen van het (op grote schaal) teweegbrengen van strafbare feiten of van agressie tegen het openbaar gezag. Bovendien kent de bepaling zelfs hogere strafmaxima dan lid 1 van art. 141 Sr, ingevolge welke het aanzetten tot openlijke geweldpleging in de visie van de Minister straks strafbaar zou moeten zijn.
Ook nonverbaal gedrag van demonstranten dat tevens voldoet aan de door de Memorie van Toelichting gestelde eis van een "voldoende significante bijdrage" aan het openlijk geweld, kan, zo komt het de Adviescommissie voor, met het reeds bestaande strafrechtelijke instrumentarium worden aangepakt. Het woord "geweld" wordt immers in art. 141 Sr in de jurisprudentie ruim uitgelegd. Gedragingen als spugen, hinderlijk opdringen en het heffen van een wapen, kunnen, onder de omstandigheden waarop de Memorie van Toelichting het oog heeft, ook nu al op grond van art. 141 lid 1 Sr worden vervolgd (zie HR 10101995, NJ 1996, 356 en HR 17111992, NJ 1993, 292). Vormt dit gedrag een belangrijke oorzaak voor een inbreuk op de lichamelijke integriteit van personen of een beschadiging van een goed, dan kan bovendien de (nonverbale) aanzetter daartoe strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld door gebruikmaking van de normale deelnemingsregelingen en de strafbepalingen die juist beogen deze rechtsgoederen tegen dergelijke inbreuken te beschermen.
Bovendien wordt in de Memorie van Toelichting vrijwel geheel voorbij gegaan aan de andere strafrechtelijk mogelijkheden die bestaan om groepsgeweld te vervolgen zoals deelneming aan een aanval of vechterij (art. 306 Sr.) of aan een criminele organisatie (art. 140 Sr.). Volstaan wordt slechts met een verwijzing naar het verschil in ratio tussen art. 306 en art. 141 Sr, zonder dat aandacht wordt besteed aan de instrumentaliteit. Dit, terwijl de Adviescommissie al in haar reactie op het conceptvoorstel op dit manco heeft gewezen en dus op de wenselijkheid dat aan die mogelijkheden in de toelichting bij het onderhavige voorstel aandacht wordt besteed.
De Adviescommissie acht het mede gezien het bovenstaande onverminderd van groot belang dat eerst de toepassing van de reeds bestaande strafrechtelijke middelen wordt geëvalueerd, alvorens dergelijke vergaande ingrepen in de materiële strafwet worden doorgevoerd.
Verder is het de Adviescommissie opgevallen dat in de Memorie van Toelichting geen aandacht wordt besteed aan de samenhang tussen dit wetsvoorstel en de wetsvoorstellen over de bestuurlijke ophouding en de wijziging van art. 540 Wetboek van Strafvordering (Sv). Ook van het huidige voorstel tot wijziging van art. 141 Sr wordt immers een bijdrage aan de bestrijding van ordeverstoringen verwacht (MvT, blz. 1 en 4). De lezer van de Memorie van Toelichting moet "het doen" twee opmerkingen in dit verband. Ten eerste is vermeld dat de Ministers zich ervan bewust zijn dat het probleem van de grootschalige ordeverstoringen niet alleen met het strafrecht tegemoet moet worden getreden en een gecombineerde aanpak vergt. Ten tweede wordt vermeld dat een pakket van bestuurlijke maatregelen en strafvorderlijke aanpassingen wordt voorbereid met het oog op het naderend Europees kampioenschap voetbal.
Deze overwegingen zijn naar het oordeel van de Adviescommissie te mager, temeer nu ook in de andere wetsontwerpen een duidelijke visie op de relatie tussen al deze, in verband met (grootschalige) ordeverstoringen gedane voorstellen, ontbreekt. De Adviescommissie verwijst in dit verband naar haar preadvies op de wetsvoorstellen bestuurlijke ophouding en wijziging art. 540 Sv.
Ingevolge de aangepaste Memorie van Toelichting moet daar waar onduidelijk is wie bij geweldpleging betrokken is, van strafrechtelijk optreden worden afgezien. Ook hier wreekt zich het ontbreken van een passage over de samenhang met andere wetsvoorstellen waarmee de aanpak van ordeverstoringen wordt beoogd. Want, zo vraagt de Adviescommissie zich af, wordt hiermee bedoeld dat dan de bestuurlijke ophouding dient te worden ingezet?
De wetswijziging lijkt, van alle franje ontdaan, met name ingegeven door bewijsperikelen. Degenen die betrokken zijn bij de openlijke geweldpleging die thans het nieuws domineert, zo de Memorie van Toelichting, maken zichzelf veelal onherkenbaar en weigeren daarna tegenover de politie een verklaring af te leggen. Daardoor zou achteraf onvoldoende bewijs tegen de deelnemers aan de geweldpleging kunnen worden verzameld. De zwijgzaamheid van de deelnemers na afloop is, zo de Memorie van Toelichting, een element van een welbewust gekozen collectieve opstelling (blz. 6).
De Memorie van Toelichting vermeldt uitdrukkelijk dat het onderhavige wetsvoorstel beoogt ook degenen wier bijdrage bijvoorbeeld gelegen is in het bemoeilijken van de ontdekking van de feitelijke geweldplegers expliciet onder de werking van art. 141 Sr te brengen (blz. 5).
Door dergelijke passages in de Memorie van Toelichting wordt op zijn minst de suggestie gewekt dat, de zwijgzaamheid achteraf van een deelnemer aan een demonstratie van waaruit door sommigen openlijk geweld is gepleegd, redengevend zou kunnen zijn voor een strafrechtelijke aansprakelijkheid (van die deelnemer aan de demonstratie) voor dit openlijke geweld. De Adviescommissie zou gaarne zien dat deze suggestie wordt ontkracht.
Het betreft hier dan immers niet iemand die zich door actief gedrag schuldig maakt aan bijvoorbeeld het misdrijf van begunstiging (art. 189 Sr), doch iemand die zwijgt en daardoor het werk van de politie niet makkelijker maakt. In de Memorie van Antwoord op artikel 189 Sr heeft de wetgever dit verschil eind vorige eeuw al kernachtig als volgt uitgedrukt: "Er bestaat geen plicht om iemand, wien ook, te verraden maar wel om zich te onthouden van tegenwerking van de politie" (Smidt II, blz. 190). Met andere woorden, zwijgen mag, actief tegenwerken niet.
Een "bestraffing" van zwijgen, zoals hier lijkt te worden voorgesteld, levert niet alleen strijd op met het voor ons gehele strafrecht zo belangrijke nemo tenetur beginsel, doch doorkruist ook het uitgebalanceerde stelsel van aangifteplichten (slechts voor bepaalde delicten en "personen", artikelen 160, 162 Sv) en verschoningsrechten (artikel 217 e.v. Sv). In Nederland is bovendien niemand gehouden tegenover de politie een verklaring af te leggen. Dan moet die verplichting ook niet via een achterdeur, met bij nietnaleving de dreiging van (verdenking van) strafrechtelijke aansprakelijkheid voor een dusdanig ernstig delict, worden binnengehaald.
In meer algemene zin heeft de Adviescommissie grote bezwaren tegen een uitbreiding van de kring van voor een bepaald delict mogelijkerwijs strafrechtelijk aansprakelijke personen door aanpassing van de materiële norm, indien dit, zoals in dit geval, wordt ingegeven door een strafvorderlijk belang, te weten: vergemakkelijking van de opsporing van diegenen die ook nu al strafrechtelijk aansprakelijk zijn.
Conclusie
Concluderend wordt gesteld dat de Adviescommissie nogal wat kritiek heeft op het wetsontwerp. Zij is het niet eens met de historische analyse waarin de voorgestelde (in haar ogen, radicale) wijziging als een herstel van evenwicht en een voortbouwen op eerder gemaakte keuzen wordt gepresenteerd.
Zij heeft bezwaren tegen de uitbreiding van de kring van aansprakelijke personen door aanpassing van de materiële norm van art. 141 lid 1 Sr, indien dit wordt ingegeven door een strafvorderlijk belang, te weten: vergemakkelijking van de opsporing van diegenen die reeds nu strafrechtelijk aansprakelijk zijn. Uit het verslag blijkt dat deze mening ook door een aantal tweede kamer fracties wordt gedeeld.
De Adviescommissie zou voorts (om de in het preadvies vermelde redenen) gaarne zien dat wordt ontkracht, hetgeen in de Memorie van Toelichting lijkt te worden gesuggereerd, namelijk dat het de bedoeling is dat zwijgen achteraf zou kunnen meewerken aan de verdenking/het bewijs dat de zwijgzame persoon schuldig aan openlijke geweldpleging is.
In meer algemene zin sluit de Adviescommissie zich gaarne aan bij de door meerdere tweede kamer fracties geuite wens tot een specifiekere beschrijving van welk gedrag straks wel en welk gedrag niet onder hergeformuleerde delictsomschrijving valt.
De Adviescommissie meent voorts dat in het wetsontwerp onvoldoende aandacht wordt besteed aan de samenhang met andere wetsontwerpen, die evenals dit wetsontwerp ten doel hebben een bijdrage te leveren aan de bestrijding van (grootschalige) ordeverstoringen, zoals de voorgestelde bestuurlijke ophouding en de wijziging van art. 540 Sv.
Evenals een aantal tweede kamer fracties, is de Adviescommissie bovendien van oordeel dat de noodzaak tot deze radicale uitbreiding van de strafbaarstelling van art. 141 lid 1 Sr onvoldoende is onderbouwd. In de Memorie van Toelichting wordt geen aandacht besteed aan de reeds bestaande mogelijkheden om (de bevordering van) openlijk geweld aan te pakken. Daarbij denkt de Adviescommissie met name aan de toepassing van die strafbaarstellingen die beogen de lichamelijke integriteit en het leven te beschermen in combinatie met de normale deelnemingsregelingen en van de strafbaarstellingen zoals voorzien in art. 131, 140 en 306 Sr Bovendien dienen ook de huidige mogelijkheden van art. 141 lid 1 Sr niet te worden onderschat. Het komt de Adviescommissie voor dat met al die mogelijkheden het voor de strafrechtelijke bestrijding van openlijke geweldpleging noodzakelijke instrumentarium zich reeds in de gereedschapskist bevindt.
De Adviescommissie blijft dan ook van mening dat eerst een grondige evaluatie van de (toepassing van) bestaande middelen dient plaats te vinden, alvorens dergelijke vergaande voorstellen worden gedaan.
De voetbalwedstrijden in verband met het Europees kampioenschap zullen onder meer in Nederland worden gespeeld. De verwachting is dat zich daar om heen (grootschalige) verstoringen van de openbare orde zullen voordoen. Dat betekent echter niet dat de druk die van die verwachting uitgaat moet leiden tot paniekvoetbal.
Iedere wetswijziging die niet berust op een grondige analyse van de (toepasbaarheid van) instrumenten die al ter bereiking van het daarmee beoogde doel ter beschikking staan, moet worden afgeraden. Dit geldt des te meer in het onderhavige geval, waar de wetswijziging leidt tot een radicale uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor openlijke geweldpleging met alle gevolgen voor de burgers van dien.
Rotterdam, 31 augustus 1999
Adviescommissie Strafrecht
mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr E. van Liere, secretaris