Wijziging van het Wetboek van Strafrecht tot uitbreiding van de buitengerechtelijke
afdoening van strafbare feiten

en

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en
enige andere wetten in verband met de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten
(Wet OM-afdoening)

De verhouding tussen beide wetsvoorstellen

Aan de Adviescommissie is een tweetal wetsvoorstellen over de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten voorgelegd. Beide voorstellen staan, aldus de toelichting daarop, in het teken van een vergroting van de capaciteit van de strafrechtspleging. Daarmee zou een bijdrage moeten worden geleverd aan de stijgende behoefte aan (strafrechtelijke) rechtshandhaving en het vergroten van de veiligheid.

De verhouding tussen beide wetsvoorstellen is intussen bijzonder. Uitsluitend voor de korte termijn wordt een aanpassing van de transactieregeling voorgesteld. Het daartoe strekkende wetsvoorstel beoogt de mogelijkheden om in een transactie een werkstraf op te leggen uit te breiden (van 120 uren naar 180 uren, met mandaat tot 120 uren), creëert een nieuwe transactievoorwaarde in de vorm van een ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van maximaal zes maanden en voorziet in bijzondere voorwaarden die het gedrag van de betrokkene betreffen. Voor de langere termijn is het wetsvoorstel OM-afdoening geschreven, dat een geheel andere structuur aan de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten moet geven. In plaats van een met medewerking van de verdachte tot stand gekomen transactie die (verdere) vervolging voorkomt, zou een als daad van vervolging aan te merken strafbeschikking – afkomstig van het openbaar ministerie, bestuursorganen en/of opsporingsambtenaren – tot afdoening van strafbare feiten kunnen leiden, waarbij ook sancties kunnen worden opgelegd die niet zijn gekoppeld aan de vrijwillige medewerking van de verdachte.

Terecht wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel OM-afdoening een zorgvuldige discussie verdient en dat ook de uitvoeringsaspecten in kaart moeten worden gebracht. Tegelijkertijd ontbreekt in de toelichting op beide wetsvoorstellen een overtuigende onderbouwing van de veronderstelde noodzaak op korte termijn “lucht te bieden” aan wat in kennelijk onvermijdelijk bureaucratisch jargon “de capaciteit van de justitieketen” heet door een aanpassing van de transactieregeling. Het is in dat opzicht tekenend dat in de toelichting op de voorgestelde aanpassing van de transactieregeling geen woord wordt gewijd aan de financiële consequenties en de uitvoeringsconsequenties. Deze ontbrekende onderbouwing wringt, omdat – mede met het oog op het uit de Grondwet voortvloeiende uitgangspunt van codificatie – voor aanpassingen van het straf(proces)recht voor slechts een korte periode geen plaats behoort te zijn. De Adviescommissie is dan ook van oordeel dat het wetsvoorstel tot uitbreiding van de transactievoorwaarden bij de huidige stand van zaken geen instemming verdient, omdat reeds thans wordt aangekondigd dat de transactieregeling binnen afzienbare termijn fundamenteel zal worden gewijzigd.

Een principiële discussie

Zoals hiervoor al is aangegeven, deelt de Adviescommissie het oordeel dat het wetsvoorstel OM-afdoening een zorgvuldige discussie verdient. De omvorming van transactie naar strafbeschikking staat volgens de Memorie van Toelichting primair in het teken van de vergroting van de mogelijkheden tot en doelmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening. Voorts zou volgens de toelichting uit een oogpunt van rechtmatigheid van belang zijn dat de strafbeschikking – anders dan de transactie – een daad van vervolging en een vorm van bestraffing is die op een vaststelling van schuld aan een strafbaar feit is gebaseerd, hetgeen de grondslag van buitengerechtelijke afdoening van strafzaken zou versterken.

Deze verwijzing naar de rechtmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening is opmerkelijk. Op de stelling dat de grondslag voor buitengerechtelijke afdoening van strafzaken wordt versterkt door de introductie van de strafbeschikking, valt immers wel het een en ander af te dingen. Reeds op het eerste gezicht kan namelijk worden geconstateerd dat de in het wetsvoorstel voorziene constructie van de strafbeschikking in handen van één orgaan van de uitvoerende macht – te weten het openbaar ministerie – de verantwoordelijkheid legt voor de opsporing, vervolging, berechting (vaststelling van schuld en strafoplegging) en tenuitvoerlegging. Deze inbreuk op de notie van machtenscheiding moge wellicht doelmatig zijn, maar kan zonder nadere onderbouwing bezwaarlijk als een versterking van de rechtmatigheid worden aangemerkt.

De Adviescommissie ziet die versterking van de rechtmatigheid in ieder geval niet zonder meer. Het lijkt met name van belang dat in de toelichting nader wordt ingegaan op de inbreuk die het wetsvoorstel maakt op de notie van machtenscheiding, als één van de meest wezenlijke pijlers van de rechtsstaat. Thans wordt in de toelichting met name gewezen op ontwikkelingen in het bestuursrecht, op de Wet Administratieve Afdoening Verkeersvoorschriften (WAAV) en op voorstellen van zowel de commissie Korthals Altes als het onderzoeksproject Strafvordering 2001, maar daarbij lijkt vooral de gedachte voor te staan dat een fundamentele discussie over de rechtsstatelijke implicaties achterwege kan blijven omdat de voorgestelde omslag reeds precedenten kent en in feite reeds een gepasseerd station is. Die benadering doet naar het oordeel van de Adviescommissie onvoldoende recht aan het principiële belang van het onderhavige wetsvoorstel.

Bestraffing door het openbaar ministerie: de officier van justitie als magistraat?

In het kader van die principiële discussie zou in ieder geval aandacht moeten worden besteed aan de vraag waarom het openbaar ministerie het zou hebben “verdiend” om naast zijn primaire uitvoerende taken (opsporing, vervolging en executie) tevens te worden belast met taken die van oudsher aan de rechter zijn voorbehouden: vaststelling van schuld en oplegging van straf. Op die vraag wordt in de toelichting in het geheel niet ingegaan.

Die vraag kan naar het oordeel van de Adviescommissie niet louter worden beantwoord met een verwijzing naar het magistratelijk optreden van het openbaar ministerie. Een officier van justitie is geen rechter. Magistratelijkheid kan niet worden verworven door de toekenning van bevoegdheden en verantwoordelijkheden die tot dusverre steeds aan de rechter zijn toebedeeld. In de waarneming van de Adviescommissie kan evenmin worden volgehouden dat het openbaar ministerie zich in de praktijk steeds op magistratelijke wijze manifesteert. De wijze waarop bijvoorbeeld thans door het openbaar ministerie gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid een transactie of schikking aan te gaan, staat niet altijd in het teken van overleg, onderhandeling en afweging van belangen. Dat de huidige Polaris-richtlijnen er standaard van uitgaan dat ter zitting een 20% hogere eis volgt dan het aangeboden (en niet geaccepteerde) transactiebedrag geeft aan dat de verdachte veelal voor de keuze van “slikken of stikken” komt te staan.

De toevoeging van enige procedurele regels – zoals de voorgestelde hoorplicht bij de oplegging van een werkstraf of de ontzegging van de rijbevoegdheid en de voorgeschreven rechtsbijstand van een raadsman bij geldboetes boven een bedrag van EUR 2.250,00 – maakt dat niet anders. De invulling die in de toelichting wordt gegeven aan deze procedureregels is uiterst beperkt. Aan de hoorplicht kan bijvoorbeeld ook door een telefoongesprek vorm worden gegeven en de officier van justitie kan deze verantwoordelijkheid afwentelen op een parketsecretaris. Van een daadwerkelijk contradictoire procedure, laat staan van een eerlijke procedure, is dan ook geen sprake. Essentiële elementen van een eerlijk proces – zoals een minimaal motiveringsvereiste met betrekking tot de op te leggen straf, maatregel of aanwijzing – ontbreken.

Ten aanzien van de voorgeschreven bijstand van een raadsman in met name het voorgestelde art. 257c lid 2 Sv merkt de Adviescommissie nog op dat het in ieder geval vanuit wetssystematisch oogpunt juist is dan ook de ambtshalve toevoeging van de raadsman in de wet op te nemen. Uit bijvoorbeeld art. 41 en art. 489 Sv volgt immers dat waar het Wetboek van Strafvordering thans rechtsbijstand voorschrijft, de raadsman ambtshalve wordt toegevoegd. Daarnaast zullen de regels omtrent de aanvraag van een toevoeging moeten worden aangepast, zodat ook een toevoeging kan worden aangevraagd terzake van rechtsbijstand aan personen die met een strafbeschikking worden geconfronteerd die niet valt onder art. 257c lid 2 Sv.

Voorts verdient het volgende de aandacht. Indien de verdachte tegen de opgelegde strafbeschikking OM verzet aantekent, zal de strafrechter volgens de toelichting op het wetsvoorstel slechts het strafbare feit hebben te beoordelen en niet de strafbeschikking of de wijze waarop deze tot stand is gekomen. De beperkte waarborgen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen – zoals de hoorplicht of de beperkt voorgeschreven rechtsbijstand – strekken er volgens de toelichting immers toe te bevorderen dat strafbeschikkingen tot stand komen waartegen de verdachte geen rechtsmiddel wil aanwenden en niet om de kans te vergroten dat tegen strafbeschikkingen met kans op succes een rechtsmiddel kan worden aangewend (MvT, p. 25). Daaruit vloeit voort dat het voorafgaande optreden van het openbaar ministerie na het aanwenden van verzet buiten schot blijft. Rechterlijke toetsing, laat staan eventuele rechterlijke sanctionering is daarmee uitgesloten. Die invalshoek betekent een breuk met het stelsel van strafvordering, zoals dat thans in art. 359a Sv tot uitdrukking is gebracht. De behandeling van het rechtsmiddel verzet na een strafbeschikking kan dan ook eerder “min” dan “meer” gelijk worden gesteld met de behandeling van verzet of hoger beroep tegen een rechterlijke uitspraak (MvT, p. 21): dan staat immers het voorafgaande optreden wel degelijk mede ter discussie.

Het is dan ook opmerkelijk dat de toelichting bij voorbaat reeds enkele gevallen opsomt die bij deze OM-afdoening “ongestraft” zullen blijven: het opleggen van hoge geldboetes aan personen die niet in staat zijn deze te betalen (MvT, p. 21) of het niet horen van de verdachte ondanks een verplichting daartoe (MvT, p. 25). Wanneer rechters zulke praktijken zouden toepassen zou dit in hoger beroep of cassatie wèl worden afgestraft. Is het OM wellicht té magistratelijk voor een dergelijk toezicht?

Afstand van recht

Volgens de toelichting (p. 28) kan uit de rechtspraak van het EHRM worden afgeleid dat een buitengerechtelijke “voorprocedure” niet op bezwaren stuit, mits beroep op een rechter openstaat die aan de eisen van het Verdrag voldoet. Dat is – aldus de toelichting – in deze het geval.

Het is vaste jurisprudentie van het EHRM dat een “waiver” (afstand van rechten) “in an unequivocal manner” (ondubbelzinnig en duidelijk) moet worden gedaan. Met andere woorden: afstand van het recht op toegang tot de rechter dient kenbaar te zijn. Deze notie komt in het wetsvoorstel onvoldoende tot uitdrukking.

Dat blijkt met name uit de voorgestelde wijze van uitreiking of toezending van een strafbeschikking. Een toepassing van de betekeningsregeling wordt onwenselijk geacht, toezending van de beschikking per brief zou volstaan. Voor een procedure die tot bestraffing kan leiden, acht de Adviescommissie dit onder de maat. Zoals in de toelichting immers terecht wordt opgemerkt, kan aldus de situatie ontstaan dat de betrokkene pas door maatregelen in de sfeer van de tenuitvoerlegging bekend raakt met een strafbeschikking. Dat betekent eenvoudigweg dat bestraffing is gevolgd zonder dat de verdachte daarover is geïnformeerd. Van een naar Straatsburgse maatstaven volwaardige afstand van rechten kan dan geen sprake zijn.

Indien de strafbeschikking volgens de toelichting meer overeenkomt met een rechterlijke veroordeling, dan dient de wijze waarop de verdachte over die beschikking wordt geïnformeerd niet af te wijken van de wijze waarop een verdachte wordt geïnformeerd over een terechtzitting: door betekening. Dat het nadeel voor de verdachte van de toezending van beschikkingen per gewone post door een aantal wettelijke voorzieningen beperkt is, zoals in de toelichting wordt gesteld, doet aan die conclusie niet af. Het gaat immers niet om het beperken van nadeel, maar om het in art. 6 lid 1 EVRM besloten liggende recht op toegang tot de rechter.

Beklag ondanks vervolgen?

De strafbeschikking wordt aangemerkt als een daad van vervolging, die leidt tot tenuitvoerlegging indien de verdachte niet tijdig verzet aantekent. Desalniettemin wordt de regeling van art. 12 Sv (beklag over niet-vervolging) alsnog van toepassing verklaard. Als reden hiervoor wordt opgegeven dat anders sprake zou zijn van een onwenselijk geachte reductie van de rechten van rechtstreeks belanghebbenden: het slachtoffer kan er immers een te respecteren belang bij hebben dat de verdachte op een openbare terechtzitting wordt berecht (MvT p. 20).

Onder de huidige regeling kan de rechtstreeks belanghebbende niet klagen over de beslissing van de officier van justitie een verdachte voor (bijvoorbeeld) de politierechter in plaats van de meervoudige strafkamer te vervolgen. Door de rechtstreeks belanghebbende het recht te geven te klagen over een strafbeschikking, wordt op het bestaande systeem van strafvordering dan ook een inbreuk gemaakt. Een rechtstreeks belanghebbende krijgt aldus immers een verregaande bemoeienis met de wijze van vervolging. Daarvoor dienen steekhoudende argumenten te bestaan, die in de toelichting niet worden genoemd.

Overheveling of bezuiniging?

In het onderzoeksproject Strafvordering 2001 wordt een zogenaamd drie-sporen-proces voorgesteld. Het eerste spoor bestaat uit een behandeling door de meervoudige strafkamer met toegespitste processuele waarborgen, het tweede spoor regelt de berechting door een enkelvoudige kamer en het derde spoor ziet op de buitengerechtelijke afdoening. Deze driedeling wordt door de onderzoekers geïntroduceerd teneinde de doelmatigheid bij de afdoening van relatief lichte zaken te bevorderen en de rechtsbescherming bij zwaardere zaken te optimaliseren. Met andere woorden: de bij lichte(re) zaken te behalen winst dient ten goede te komen aan de berechting van de zwaardere zaken.

Kennisneming van de recente “verbetervoorstellen” van de Raad voor de Rechtspraak en de daarop gebaseerde (concept-)wetsvoorstellen geven te denken. Bij deze voorstellen (betreffende onder meer de voorlopige hechtenis, pro forma- en regiezittingen, oproepen van getuigen, het hoger beroep) wordt de doelmatigheid tot centrale maatstaf verheven. Van enige overheveling van door méér OM-afdoening verkregen financiën en capaciteit ten gunste van een kwalitatief betere afdoening van de zware strafzaken is bij de huidige voorstellen geen sprake. Een geïsoleerde behandeling van het derde spoor, los van de totale samenhang met de overige sporen, is kennelijk slechts gebaseerd op “cherry-picking” oftewel “krenten uit de pap halen” en dient dan ook te worden verworpen.

Conclusie

De Adviescommissie is van oordeel dat niet tot invoering van het wetsvoorstel OM-afdoening dient te worden overgegaan. Het vormt een fundamentele inbreuk op de noties van machtenscheiding en evenwicht van machten die kenmerkend is voor een rechtsstaat. Voor die inbreuk wordt in het wetsvoorstel onvoldoende onderbouwing gegeven. De uitwerking laat in termen van rechtsbescherming bovendien ernstig te wensen over, met name door een te beperkt stelsel van procedureregels – die bij een behandeling in verzet ook niet meer aan de orde kunnen worden gesteld – en door de keuze de betekeningsregeling niet van overeenkomstige toepassing te verklaren op strafbeschikkingen. En tenslotte wordt eenzijdig het belang van doelmatigheid benadrukt, zonder dat compenserende voorstellen worden gedaan voor een noodzakelijke verbetering van de rechtspositie van de verdachte burger in de zwaardere strafzaken (eerste en tweede spoor).

Rotterdam, 11 maart 2003



Adviescommissie Strafrecht
mr. M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr E. van Liere, secretaris