De heer mr. A.H. Korthals
Minister van Justitie
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
Den Haag, 23 november 2001
Doorkiesnummer 070 – 335 35 13
E-mail m.vanderkleij@advocatenorde.nl
Dossiernummer 3.1.11
Uw kenmerk 5124996/01/6
Mijnheer de Minister,
Betreft: Wet internationale misdrijven
Bij brief van 8 oktober 2001 verzocht u de Algemene Raad om commentaar op de ontwerpwet internationale misdrijven. Het wetsontwerp is voorwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft het hierbij gevoegde preadvies uitgebracht. De Algemene Raad kan zich hiermee geheel verenigen.
De Algemene Raad wenst daarbij nog het volgende op te merken. Met de Adviescommissie is de Algemene Raad van mening dat in dit wetsontwerp terecht is gekozen voor systematisering en aanvulling van bestaande regelingen in deze nieuwe wet en niet voor aanpassing van de geldende regelgeving. De Algemene Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor de observaties van de Adviescommissie met betrekking tot de delictsomschrijvingen in het wetsvoorstel. Het is van groot belang te voorkomen dat zich vanwege formulering van de delictsomschrijving competentieperikelen kunnen voordoen. Voor het overige zij verwezen naar het advies.
Hoogachtend,
Marianne van der Kleij
Public Affairs Bijlage.
PREADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht
inzake
het voorontwerp wet Internationale Misdrijven
Inleiding
De Adviescommissie Strafrecht heeft met instemming kennis genomen van het voorontwerp van een wet waarin alle door de internationale gemeenschap erkende schendingen van het humanitaire recht strafbaar worden gesteld.. Het voorontwerp beoogt de ernstigste misdrijven, zoals genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en degelijke in één wettelijke regeling bijeen te brengen. De voorgestelde regeling voorziet tevens in de behoefte misdrijven tegen de menselijkheid op wettelijke basis strafbaar te stellen in plaats van de gelding van deze ernstige misdrijven te ontlenen aan internationaal gewoonterecht. Bij invoering van de wet Internationale Misdrijven voldoet Nederland aan haar volkenrechtelijke verplichting het Statuut van Rome inzake het in Den Haag te vestigen Internationale Strafhof te implementeren in ons materiële strafrecht.
Methodiek
De strafbaarstelling van de ernstigste misdrijven die de internationale gemeenschap kent, is - evenals in andere landen - in de loop der decennia geleidelijk tot stand gekomen. Oorspronkelijk in het kader van militaire wetgeving, later door middel van meer thematische wetgeving zoals de Wet Oorlogsstrafrecht. Deze wet gaat uit van het primaat van de militaire rechter en heeft een breder bereik dan oorlogsmisdrijven alleen; zij stelt ook misdrijven gericht tegen de veiligheid van de Staat strafbaar. Verdere uitbreiding van het humanitaire strafrecht heeft vorm gekregen door middel van ad hoc wetgeving, zoals de Uitvoeringwet Genocide verdrag en de Uitvoeringwet Folterverdrag. Aldus is er in de loop der jaren een lappendeken van regelingen ontstaan zonder behoorlijke onderlinge afstemming.
Het voorontwerp beoogt een en ander in één wet systematisch te regelen. Daarnaast zal de nieuwe regeling voorzien in de strafbaarstelling van in een aantal 'vergeten' delicten, waarin de Wet Oorlogsstrafrecht, noch een van de andere wettelijke regelingen in de huidige lappendeken voorzien. Een principiële verbetering is de 'verheffing' van de groep van misdrijven tegen de mensheid, van delicten krachtens volkenrechtelijk gewoonterecht tot uitdrukkelijk bij wet voorziene delicten. Op deze wijze wordt beter voldaan aan de eis van lex scripta ex artikel 1, 1 Sr. Naast de van oudsher bestaande strafbaarstelling van oorlogsmisdrijven gericht tegen persoon, have en goed voorziet het voorontwerp nu ook in de implementatie van het Tweede Protocol bij het Verdrag inzake de Bescherming van Culturele Goederen.
Naast systematisering en aanvulling van de bestaande regelingen, brengt het voorontwerp, daar waar nodig, de omvang en strekking van strafbaarstelling van de bijeengebrachte delicten in overeenstemming met de huidige stand van zaken in het internationale recht. De aanpassing van delictsomschrijving doet recht aan de gezaghebbende jurisprudentie van het Joegoslavië Tribunaal en het Rwanda Tribunaal en vloeit vooral voort uit de volkenrechtelijk verplichtingen die Nederland door ratificatie van het Statuut van Rome inzake het Internationale Strafhof op zich heeft genomen.
Waar in de huidige situatie geen van de regelingen in voldoende mate voldoet aan de specifieke eisen die aan een vervolging wegens een van de internationale misdrijven gesteld kunnen worden, sluit het voorontwerp beter aan in bij de internationale rechtsontwikkelingen op het gebied van strafbaarheid, strafuitsluitingsgronden en rechtsmacht. Hierbij is aansluiting gezocht bij de systematiek van het Internationale Strafhof.
Beoordeling
Typefout
In artikel 10 (verjaring) is een storende typefout geslopen. Artikel 2b, derde lid moet zijn artikel 4b, derde lid.
Opruiing
Ofschoon de toelichting daaromtrent niets opmerkt, neemt de adviescommissie aan dat de term 'opruiing' in het tweede lid van artikel 2 (genocide) dezelfde betekenis heeft als in artikel 131 Sr. Onduidelijk is of de artikelen 132-134 in relatie kunnen worden gebracht met genocide en zo ja, welk gevolg dat dan zou hebben.
Lex certa
In de delictsomschrijving van een aantal bepalingen komen termen voor die de vraag oproept of deze termen wel in voldoende mate voldoen aan de eis van bepaaldheid. Het gaat hier om:
1 eerste lid van artikel 3 (misdrijven tegen de menselijkheid) ad e: "in strijd met fundamentele regels van internationaal recht";
2 eerste lid van artikel 3 (misdrijven tegen de menselijkheid) ad h: "gronden die universeel zijn erkend als ontoelaatbaar krachtens internationaal recht";
3 tweede lid van artikel 3 (misdrijven tegen de menselijkheid) ad c: "zonder dat daartoe krachtens internationaal recht gronden zijn";
4 tweede lid van artikel 3 (misdrijven tegen de menselijkheid) ad f: "ontnemen van fundamentele rechten in strijd met het internationale recht";
5 derde lid van artikel 4b (overige oorlogsmisdrijven): "schendingen van de wetten en gebruiken van de oorlog".
De Adviescommissie onderkent hetgeen in de Memorie van toelichting wordt opgemerkt over de worteling van de misdrijven in verdragen en ongeschreven recht zoals neergelegd in de internationale jurisprudentie en het belang dat de Nederlandse jurisprudentie zich niet losmaakt van deze internationale jurisprudentie (paragraaf 2, p. 4). In zoverre wordt terecht opgemerkt dat het tijd en inzet van de (Nederlandse) rechterlijke macht, het parket en opsporingsdiensten zal vergen om zich met deze wetgeving in dit opzicht vertrouwd te maken. Dit moge juist zijn, maar dat neemt niet weg dat het bij het beginsel van Lex Certa primair gaat om de vraag of de omvang, bereik en betekenis van de strafbepaling voor de justitiabele in redelijkheid duidelijk en bepaalbaar is. In dat opzicht ware het beter de internationale omschrijvingen wél te vertalen in uitgewerkte Nederlandse Delictsomschrijvingen.
Dit klemt te meer waar het gaat om het vijfde voorbeeld: de delictsomschrijving van het feit strafbaar gesteld onder artikel 4b, derde lid houdt niet meer in dan de niet nader bepaalde termen: "de wetten en gebruiken van de oorlog".
Verbetering
In het tweede lid van artikel 3 (misdrijven tegen de menselijkheid) ad e komt de formulering voor "of andere schendingen van internationaal recht te plegen". Uit oogpunt consistentie van terminologie ware te overwegen hier, conform artikel 4b, lid 1 ad b, te formuleren: "of andere internationale misdrijven te begaan".
Uitbreiding
Gelet op de internationale ontwikkelingen op het gebied van vredesmissies (en de rol van Nederland in dat kader) valt te overwegen in het tweede lid van artikel 4b (overige oorlogsmisdrijven) onder ad c. de strafbaarstelling van aanvallen op hulpverlening of vredesmissies niet te beperken tot die krachtens het Handvest van de Verenigde Naties, doch een bredere grondslag te kiezen, opdat ook andere missies, bijvoorbeeld in NATO of EU verband onder de bescherming van deze bepaling te brengen.
Indien, anders dan de hiervoor onder de noemer 'Lex Certa' gemaakte opmerkingen onder (1)-(5), het begrip 'internationaal recht' in de context van de Wet Internationale Misdrijven wèl voldoende bepaalbaar wordt geacht, valt te overwegen in het tweede lid van artikel 4b onder ad c in plaats van 'overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties' op te nemen: "overeenkomstig een naar internationaal recht erkend mandaat".
Complementariteitsbeginsel
In de Memorie van Toelichting wordt er op gewezen dat het Internationale Strafhof een bevoegdheid heeft die complementair is aan de nationale jurisdicties in stafzaken. Dit komt er in grote lijnen op neer dat het Internationale Strafhof niet bevoegd is als een internationaal misdrijf nationaal wordt vervolgd. Bij deze stand van zaken is het van belang dat delictsomschrijving strafbaarheid en verjaring in de nationale wetgeving niet afwijkt van die van het Statuut van het Internationale Strafhof.
Het wetsvoorstel voldoet niet geheel aan de eis van complementariteit op het punt van marteling als misdrijf tegen de mensheid (artikel 3, lid 1, ad f j° lid 2, ad d van het ontwerp) doordat het wetsontwerp de tekst van de in te trekken Uitvoeringswet Folterverdrag volgt in plaats van de tekst van het Statuut van het Internationale Strafhof. Dit verschil wordt verder geaccentueerd door artikel 5 van het ontwerp. De adviescommissie geeft in overweging de delictsomschrijving in het ontwerp te oriënteren op de delictsomschrijving van het Statuut te oriënteren en niet meer op het oude folterverdrag. Op deze wijze kunnen competentie perikelen beter worden voorkomen.
De strafbaarheid van personen krachten artikel 6 van het ontwerp heeft als ondergrens het culpoos gedrag van hogergeplaatsten. Zij mogen niet toelaten dat ondergeschikten h strafbare feiten begaan, en zij mogen niet nalaten maatregelen te nemen. De tekst van de bepaling laat de mogelijkheid open dat niet onder de strafbaarheid van de hogergeplaatste valt het nalaten van maatregelen nadat het feit is gepleegd. Blijkens artikel 28 van het Statuut is een bevelhebber ook strafbaar indien hij verzaakt "to submit the matter to the competent authorities for investigation and prosecution". Het gaat dus niet alleen om nalatigheden voor of tijdens het plegen van het feit, maar na ontdekking daarvan.
Conclusie
De beoogde Wet Internationale Misdrijven is bepaald een verbetering ten opzichte van de huidige situatie. De Adviescommissie juicht het toe dat tot systematisering, aanvulling en verbetering is besloten in plaats van uitbreiding van de lappendeken door aanpassing van de Wet Oorlogsmisdrijven en verdere uitvoeringswetgeving van verdragverplichtingen.
Indien rekening wordt gehouden met de hiervoor gemaakte opmerkingen en kanttekeningen, kan de Adviescommissie zich verenigen met het voorontwerp.
Rotterdam, 16 november 2001
Adviescommissie Strafrecht
mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr E. van Liere, secretaris