Advies bevoegdheid politierechter.

Bij brief van 23 oktober jl. heeft u de Nederlandse Orde van Advocaten om advies gevraagd over de wenselijkheid van uitbreiding van de absolute competentie van de politierechter tot de bevoegdheid om een maximum gevangenisstraf van één jaar op te leggen, in verband met het tekort aan zittingscapaciteit.

Deze vraag is voorwerp van bespreking geweest binnen de adviescommissie strafrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. Ook het later ingediende initiatief wetsvoorstel Verhoging maximale strafmaat politierechter (26 274) van de leden Van Oven en O.P.G. Vos is bij die bespreking betrokken.

De Algemene Raad kan zich met de strekking van het advies geheel verenigen, namelijk dat  uitbreiding van de absolute competentie van de politierechter tot de bevoegdheid om een gevangenisstraf van één jaar op te leggen onwenselijk is.

Voor de Algemene Raad weegt daarbij het zwaarst de omstandigheid dat onze strafrechtspleging zich met het wetsvoorstel - zeker in kwantitatief opzicht - verder lijkt te verwijderen van hetgeen daarvan het wezenskenmerk behoort te zijn: een collegiale behandeling van de bewijsvoering en de strafoplegging. Zoals het advies van de adviescommissie het pregnant uitdrukt: "De risico’s van solitaire meningsvorming worden (bij collegiale rechtspraak) beperkt; men corrigeert elkaar in raadkamer."

Voor het overige verwijs ik u naar bijgevoegd preadvies van de adviescommissie.

Hoogachtend,

Florine Bouritius,
Advisering wetgeving.

Bijlage.
 

Bij brief d.d. 23 oktober 1998 verzocht de Minister van Justitie de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) een advies uit te brengen over -zakelijk weergegeven- de wenselijkheid van uitbreiding van de competentie van de politierechter. De Adviescommissie zal in het onderhavige preadvies tevens het nadien verschenen initiatief wetsvoorstel hiertoe van de Tweede Kamerleden van Oven en O.P.G. Vos betrekken.

Uitgangspunten

In het initiatief wetsvoorstel wordt de bevoegheid gecreëerd voor de politierechter om een gevangenisstraf van maximaal twaalf maanden op te leggen.

Naar het de Adviescommissie Strafrecht voorkomt ziet het initiatief wetsvoorstel op grosso modo twee kerntaken van de strafrechter: beoordeling van het bewijs en beoordeling van een eventuele straf.

Beoordeling van het bewijs

De Adviescommissie Strafrecht is van mening dat met name de eerste kerntaak in het geding komt wanneer het intiatief voorstel tot wet verheven zou worden.

Mondiaal gezien wordt de bewijsvraag in overwegende mate beantwoord door meer dan één persoon: afhankelijk van het vigerende strafrechtstelsel door een jury of een meervoudige kamer, al dan niet aangevuld met leken.

Een wezenskenmerk van een zorgvuldige strafrechtspleging ligt dan ook in het gegeven dat als uitgangspunt de bewijsvraag collegiaal wordt behandeld en dat de unus daarop een uitzondering vormt.

Opvallend in dit verband is dat de (rechtbanken en) hoven in de praktijk nauwelijks gebruik maken van de bevoegdheid een appel door een unus af te laten doen. Men onderkent zowel het kwaliteitsverlies als het risico van de solitaire meningsvorming.

Beoordeling van de op te leggen straf

Zowel de huidige Minister van Justitie als zijn voorganger hebben zich meerdere malen positief uitgelaten over de waarde van collegiale toetsing, indien er straffen worden opgelegd van langer dan zes maanden.

De Adviescommissie Strafrecht onderschrijft deze toegevoegde waarde.

Gebrek aan capaciteit

In het initiatief wetsvoorstel wordt de unus geïnstitutionaliseerd als middel tot het oplossen van tijdelijke capaciteitsproblemen bij de meervoudige kamers. De Adviescommissie strafrecht acht dit om een aantal redenen onjuist.

Indien het initiatief-wetsvoorstel zou worden aangenomen, heeft dat in de eerste plaats tot gevolg dat het zittingscapaciteitsprobleem van de politierechter groter wordt.

In het verslag van een algemeen overleg - vastgesteld op 7 december 1998 - merkt het lid Van Oven op dat op een normale politierechterzitting 18 tot 20 zaken behandeld worden en bij een "zwaardere" politierechterzitting slechts 5 zaken.

Het in de Memorie van Toelichting aangegeven tekort aan zittingscapaciteit bij de meervoudige kamers wordt dan ook vervangen door een tekort aan zittingscapaciteit bij de politierechters.

Gezien het in de brief d.d. 12 maart 1998 geformuleerde antwoord van de Minister van Justitie op vraag 6 (24 834, nr. 15) zal ook het ontstane tekort aan politierechters niet op afzienbare termijn zijn opgelost, gelet op de problemen om vacatures op te vullen en rechters adequaat op te leiden.

De Adviescommissie Strafrecht meent daarenboven dat er in wezen geen winst ontstaat wanneer er ingewikkelde zaken door een unus worden behandeld. Ingewikkelde zaken vergen ook meer van een zitting, zoals bijvoorbeeld meer getuigen, verzoeken om voorlichtingsrapportage en overige strafprocesrechtelijke incidenten. Dit zal er toe leiden dat de unus minder zaken per zittingsdag zal kunnen behandelen en dat de 'winst' in tijd uiteindelijk zal tegenvallen ten opzichte van het verlies aan kwaliteit.  Daarenboven zal dit tot gevolg hebben dat er vaker verwezen wordt, waardoor de capaciteitsproblemen van zowel de politierechter als de meervoudige kamer alleen maar groter zullen worden.

Een ander aspect is dat in zeer veel arrondissementen het bestand aan politierechters bepaald niet uitsluitend bestaat uit ervaren rechters. Integendeel, niet zelden wordt een rechter-commissaris tevens ingezet als politierechter om 'voeling met de zittingspraktijk te houden'. De inzet van jongere rechters als unus wordt nog wel eens gerechtvaardigd met het argument dat het toch om eenvoudige zaken gaat. Het initiatief voorstel zal nopen tot de inzet van meer ervaren rechters, die juist weer nodig zijn om meervoudige kamers voor te zitten. De Adviescommissie Strafrecht vreest dan ook dat het initiatief wetsvoorstel uiteindelijk geen oplossing biedt voor het gesignaleerde gebrek aan zittingscapaciteit.

Daarenboven acht de Adviescommissie Strafrecht een niet te miskennen aspect van collegiale rechtspraak het gegeven dat individuele 'vooroordelen' niet de kans krijgen te sublimeren. De risico's van solitaire meningsvorming worden beperkt; men corrigeert elkaar in raadkamer.

Overigens meent de Adviescommissie Strafrecht dat, wanneer de 'acceptabelheid' van uitspraken terugloopt, het aantal appellen van politierechter-zaken zal toenemen en aldus verlies wordt geboekt door verdere overbelasting van de hoven.

De Adviescommissie Strafrecht is daarenboven van oordeel dat de noodzaak van het verhogen van het strafmaximum onvoldoende is gebleken.

Uit de stukken blijkt dat in eerste instantie het vermoeden bestond dat het Openbaar Ministerie steeds zwaardere zaken aanbracht bij de politierechter in plaats van bij de meervoudige kamer,  vanwege het capaciteitsprobleem bij de meervoudige kamer.

Uit de eerder genoemde lijst van vragen en antwoorden d.d. 12 maart 1998 blijkt dat enkel de Parketten in Den Bosch en Zwolle soms te zware zaken aanbrengen bij de politierechter.

De in de Memorie van Toelichting omschreven indruk dat door het veronderstelde gebrek aan zittingscapaciteit zware zaken bij de politierechter worden aange-bracht, is dan ook onjuist.

Tevens valt op dat een aantal parketten juist gebrek aan politierechterzittingen heeft (zie bovengenoemde lijst en de brief van de Minister van Justitie van 17 oktober 1997).

Artikel 14 g Sr

Met de in de Memorie van Toelichting beoogde koppeling tussen het onderhavige wetsontwerp en het wetsontwerp taakstraffen, lijken de indieners van het initiatief wetsvoorstel de consequenties van het optrekken van de maximum gevangenisstraf van 12 maanden te verzachten. Eveneens gaan de indieners ervan uit dat - gezien de regeling van de vervroegde invrijheidstelling - de daadwerkelijke gevangenisstraf maximaal acht maanden kan bedragen.

Echter, in het initiatief wetsvoorstel is geen rekening gehouden met het bepaalde in artikel 14g Sr. Het systeem van een voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf, zoals neergelegd in artikel 14 Sr is als volgt.

De maximale hoogte van een voorwaardelijke gevangenisstraf is 12 maanden. Indien er een bijzondere voorwaarde is opgelegd en deze niet wordt nageleefd, moet de rechter die de straf heeft opgelegd oordelen over de tenuitvoerlegging (artikel 14g lid 3 Sr).

Indien enkel algemene voorwaarden gelden en de veroordeelde een nieuw strafbaar feit begaat, dient de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaarde-lijk opgelegde straf aangebracht te worden bij de rechter, die de nieuwe strafzaak behandelt.

Artikel 14g lid 3 Sr stelt echter wèl een grens voor de enkelvoudige kamer, te weten maximaal zes maanden. Gezien het wetsvoorstel lijkt het voor de hand te liggen om het maximum, genoemd in artikel 14g lid 3 Sr dan ook te verhogen tot 12 maanden.

Nu de politierechter volgens het onderhavige wetsvoorstel ook straffen kan opleggen tot 12 maanden, kan de politierechter deze 12 maanden ook voorwaardelijk opleggen.

De politierechter kan dan in voorkomende gevallen gevangenisstraffen van 24 maanden onvoorwaardelijk opleggen, te weten 12 maanden voor het nieuwe strafbare feit en de tenuitvoerlegging van 12 maanden gevangenisstraf gelasten. Indien ervoor gekozen wordt dat het maximum, zoals genoemd in artikel 14g lid 3 Sr onveranderd blijft, dan kan de politierechter, die een gevangenisstraf van 12 maanden voorwaardelijk oplegt met een bijzondere voorwaarde - bijvoorbeeld opname in een afkickcentrum, verplicht reclasseringscontact, straatverbod, etc. - deze straf, gezien de tekst van de wet, nimmer omzetten in 12 maanden onvoorwaar-delijke gevangenisstraf. De wetgever heeft er juist voor gekozen dat dezelfde rechter in het geval van een bijzondere voorwaarde ook moet oordelen over de tenuitvoerlegging.

Gezien het bovenstaande dient de discussie dan ook niet slechts te gaan over de vraag of een  unus maximaal 12 maanden kan opleggen, maar of hij 24 maanden of 18 maanden kan opleggen (afhankelijk van wijziging van artikel 14g Sr). De waarde van collegiale toetsing klemt derhalve des te meer.

Conclusie

De Adviescommissie Strafrecht raadt het initiatief wetsvoorstel af.

Indien het wetsvoorstel niettemin tot wet verheven zou worden, dient er volgens de Adviescommissie Strafrecht een aantal bepalingen in het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering gewijzigd te worden.

1. Artikel 370 Sv: de dagvaardingstermijn dient op 10 dagen gesteld te worden, conform de zaken die aangebracht worden bij de meervoudige kamer. Drie dagen voorbereidingstijd is voor zware zaken absoluut ontoereikend.
2. Artikel 370a Sv dient derhalve komen te vervallen.
3. Artikel 378 Sv: gezien de zwaarte van de op te leggen straf kan niet volstaan worden met een stempelvonnis, doch enkel met een verkort vonnis, zoals bedoeld in artikel 365a Sv.
4. Artikel 22b Sr: de straf tot het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte moet mogelijk zijn tot straffen van 12 maanden gevangenisstraf.

Rotterdam, 14 januari 1999

Adviescommissie Strafrecht
mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr E. van Liere, secretaris