Aan de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal




Den Haag, 18 juni 1998

Doorkiesnummer: 070- 335 35 68
Dossiernummer: 3.3.1/1, fb, ak


Geachte dames en heren,

Wetsvoorstel hoger beroep in vreemdelingenzaken (25829)


De Algemene Raad heeft kennis genomen van het voorstel tot Wijziging van de Vreemdelingenwet in verband met de invoering van hoger beroep in vreemdelingenzaken (25829). Na ingewonnen advies van zijn Adviescommissie Vreemdelingenrecht brengt hij graag het volgende commentaar onder uw aandacht.


Inleiding
De Algemene Raad is verheugd, dat met het onderhavige wetsvoorstel wordt getracht uitvoering te geven aan het advies van de Hoge Raad dat in beginsel hoger beroep moet openstaan tegen beschikkingen in vreemdelingenzaken. Uitgangspunt zou moeten zijn dat hoger beroep openstaat tegen alle uitspraken en beschikkingen, maar de Algemene Raad heeft er begrip voor dat, teneinde een overbelasting van de rechter in hoger beroep te voorkomen, beperkingen worden gesteld aan de omvang van de mogelijkheid om hoger beroep aan te tekenen. De Algemene Raad kan zich er daarom in vinden, dat de beperking van het hoger beroep wordt gerealiseerd door een duidelijke opsomming van categorieën beslissingen die van hoger beroep worden uitgesloten. Er zijn echter enige wezenlijke tekortkomingen in het wetsvoorstel.

Equality of Arms
De Algemene Raad heeft met teleurstelling moeten constateren dat, bij de uitwerking van de hiervoor genoemde uitgangspunten, op grond van onjuiste argumenten keuzes zijn gemaakt die hebben geleid tot een wetsontwerp waarbij de Staatssecretaris van Justitie altijd de mogelijkheid heeft om hoger beroep in te stellen en de vreemdeling meestal geen mogelijkheid heeft om hoger beroep in te stellen. Het uitgangspunt van gelijkwaardigheid van de processuele middelen voor partijen wordt daardoor ernstig aangetast.

Een dergelijke aantasting van het beginsel van equality of arms dient als fundamenteel onrechtvaardig en systematisch onwenselijk te worden afgewezen.

Verblijf tijdens hoger beroep
Schorsende werking met betrekking tot de verwijdering van de vreemdeling hangende het hoger beroep wordt slechts verleend indien de vreemdeling in eerste instantie zijn procedure heeft gewonnen (memorie van toelichting, bladzijde 5). In deze gevallen zal het veelal niet de vreemdeling zijn die hoger beroep instelt, doch de Staatssecretaris van Justitie.

Krijgt de Staatssecretaris het gelijk aan zijn zijde, dan kan de vreemdeling worden verwijderd. Dat de uitzetting niet wordt geëffectueerd is uiteraard een geheel andere kwestie. Het instellen van hoger beroep door de vreemdeling staat een verwijdering van de vreemdeling niet in de weg.


Wijze van beperking van de toegang tot het hoger beroep
Tegen de achtergrond van het vorenstaande wordt in het navolgende mede aan de hand van de wetsartikelen stilgestaan bij de wijze waarop de toegang tot het hoger beroep wordt beperkt.

A.        art. 33 e lid 1 sub a: De vreemdeling geniet reeds op enige wettelijke grond toelating.

Het gaat bij deze bepaling om een (vermoedelijk gering) aantal gevallen waarin hoger beroep zal worden ingesteld, waarbij echter voor de vreemdeling wel bijzonder grote belangen een rol kunnen spelen. Zo maakt deze bepaling het onmogelijk voor vreemdelingen met een tijdelijke verblijfstitel (bijvoorbeeld studenten) die door ontwikkelingen in het land van herkomst in aanmerking zouden komen voor een vluchtelingenstatus, om hoger beroep in te stellen. Overeenkomstig het advies van de Hoge Raad zal in een dergelijk geval het belang van de vreemdeling bij de mogelijkheid van een correctie van een voor hem onjuiste of ongunstige beslissing toch zodanig groot zijn, dat hoger beroep tot de mogelijkheden zou moeten behoren.

Voorts is een uitsluiting van de toegang tot hoger beroep in al die gevallen waarin de vreemdeling reeds op enige wettelijke grond toelating geniet naar de mening van de Algemene Raad een te ruime uitsluiting van de toegang tot hoger beroep. Deze bepaling zou dan ook in ieder geval beperkt moeten worden tot die gevallen waarin sprake is van een voor de vreemdeling in principe niet tijdelijke toelating tot Nederland.

B.        art. 33 e lid 1, sub b: De uitspraak heeft betrekking op een beschikking als bedoeld in art. 29, aanhef en                         onder a, of art. 32.  

Het gaat hier om zaken waarin na een eerste afwijzing van het asielverzoek geen bezwaarfase openstaat doch direct beroep op de rechter moet worden ingesteld. In de praktijk is gebleken dat in deze gevallen de zaken door een enkelvoudige kamer van de rechtbank worden behandeld. De snelheid van de behandeling heeft een beperking tot gevolg van de mogelijkheid van de voorbereiding van de zitting door de advocaat, zodat de mogelijkheid van misslagen in dergelijke zaken boven het gemiddelde ligt. De vraag rijst of in dergelijke gevallen niet toch hoger beroep mogelijk moet worden gemaakt, teneinde nieuwe feiten of nieuwe bewijsmiddelen die in de eerste fase niet zijn ingebracht, alsnog in te kunnen brengen.

C.        art. 33 e lid 1 sub c: De rechtbank heeft geoordeeld dat terecht toepassing is gegeven aan art. 7:3, onder a                 en b, dan wel art. 7:17, onder a en b, van de Algemene Wet Bestuursrecht.

Ook in deze zaken zal het in beginsel gaan om uitspraken van enkelvoudige kamers. Het spreekt voor zich dat de kans op vergissingen bij een enkelvoudige kamer groter is dan bij een meervoudige kamer. In ieder geval zou in deze gevallen hoger beroep voor de vreemdeling open moeten staan indien de rechter een voor de vreemdeling ongunstiger beslissing neemt dan door de Staatssecretaris van Justitie was genomen.

D.        art. 33 e lid 1 sub d: De uitspraak is gedaan door de enkelvoudige kamer in beroep, nadat het bezwaar                         tegen een beschikking die strekt tot niet inwilliging van de aanvraag om toelating wegens niet                                 ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid daarvan, ongegrond is verklaard

Het onderscheid tussen enkelvoudige en meervoudige kamers komt de Algemene Raad als onwenselijk voor. De beslissing tot behandeling door een enkelvoudige kamer of tot behandeling door een meervoudige kamer is een interne beslissing van de rechtbank die niet kan worden getoetst. Veelal zal de rechtbank daarbij als uitgangspunt de complexiteit van de zaak hanteren; doch ook organisatorische overwegingen zullen kunnen leiden tot de beslissing een zaak enkelvoudig of meervoudig te behandelen. Het koppelen van de mogelijkheid van hoger beroep aan niet toetsbare organisatorische afwegingen van de rechtbank acht de Algemene Raad principieel onjuist. Voorts bevat deze bepaling een uitsluiting van de mogelijkheid van hoger beroep voor de vreemdeling, doch opent deze uitdrukkelijk wel de mogelijkheid voor de Staatssecretaris van Justitie om hoger beroep in te stellen. Immers bij gegrondverklaring van het beroep staat wel hoger beroep open en bij ongegrondverklaring niet. Zoals in de inleiding reeds uiteengezet is de Algemene Raad van mening dat een dergelijk onderscheid in strijd moet worden geacht met het uitgangspunt van equality of arms.

E.        art. 33 e lid 1 onder e: De uitspraak is gedaan op grond van art. 34 a, 4e lid.

Het gaat in deze gevallen om hoger beroep tegen vrijheidsbeneming. Naar de mening van de Algemene Raad zijn de belangen van de vreemdeling in deze gevallen van dien aard, dat - overeenkomstig de regeling die geldt in het strafrecht in geval van voorlopige hechtenis - aan de vreemdeling in ieder geval éénmaal de mogelijkheid moet worden geboden om hoger beroep in te stellen.

F.        art. 33 e lid 1 sub f: De uitspraak van de rechtbank heeft betrekking op een beschikking omtrent het                         weigeren van de toegang of de afgifte visa voor kort verblijf.

De Algemene Raad is verheugd dat de mogelijkheid is geopend van hoger beroep tegen de weigering van een machtiging tot voorlopig verblijf. Wel vraagt de Algemene Raad zich af of het onthouden van de mogelijkheid van hoger beroep bij kortlopende visa niet schadelijk zou kunnen zijn in geval van zakelijk verkeer.


Procesrecht
Een bekorting van de termijn waarbinnen hoger beroep moet worden ingesteld tot vier weken heeft een aantal in het oog springende nadelen. De mogelijkheid voor nader overleg over de wenselijkheid van het al dan niet instellen van hoger beroep en het zonodig door de vreemdeling vragen van een second opinion komt ernstig in het gedrang. Zeker indien ook de gronden voor het hoger beroep binnen een termijn van vier weken moeten worden aangevoerd zal de druk op de rechtshulpverlener om hoger beroep in te stellen toenemen, waar deze thans nog de mogelijkheid heeft om de vreemdeling te wijzen op de mogelijkheid van een second opinion. Deze laatste mogelijkheid zal immers, gelet op de korte termijn voor zowel het instellen van hoger beroep als het aanvoeren van de gronden, veelal niet realistisch zijn. Gevreesd moet dan ook worden dat door de bekorting van de termijnen een toename van hoger beroep zal plaatsvinden die zich waarschijnlijk niet zou voordoen in geval van een langere termijn van reflectie. Het verdient dan ook aanbeveling om bij de termijnen van hoger beroep aansluiting te zoeken bij de in de AWB gebruikelijke termijnen (6 weken).


Samenvatting
Het thans voorliggende wetsontwerp hoger beroep in vreemdelingenzaken levert op verschillende punten een ernstige inbreuk op de equality of arms op en behoort in zijn huidige vorm dan ook niet tot wet te worden verheven. De rechtspositie van de vreemdeling zal bij invoering van het huidige wetsontwerp achterblijven bij de processuele mogelijkheden van de Staatssecretaris van Justitie. Een dergelijke fundamentele en systematische ongelijkheid is naar de mening van de Algemene Raad onwenselijk.

Ik vertrouw er op u met dit advies van dienst te zijn geweest. Tot het verschaffen van nadere inlichtingen is de Algemene Raad vanzelfsprekend bereid.


Hoogachtend,



J.H.M. Nijhuis,
Lid Algemene Raad,
Portefeuillehouder advisering wetgeving.

C.c.: De minister van Justitie.
         De staatssecretaris van Justitie.