PRE-ADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht

inzake

Wijziging Wegenverkeerswet 1994
(Wijziging van de Regelingen van de Invordering en
Inhouding van Rijbewijzen en de Bijkomende Straf van
Ontzegging van de Bevoegdheid tot het
Besturen van Motorrijtuigen)
(24 112)

1. Algemeen

1.1        De Nota van Wijziging d.d. 2 augustus 1996 beoogt onder meer de bevoegdheid van het OM tot inhouding van het rijbewijs bij ernstige alcoholen snelheidsdelicten te vervangen door een wettelijke verplichting daartoe. In de woorden van de Minister:

"Het enige dat de Officier van Justitie in het voorgestelde stelsel heeft te doen is vast te stellen in welke categorie van het in de Algemene Maatregel van Bestuur neergelegde schema de overreding valt, afhankelijk van de soort overtreding, het adem-of bloed-alcoholgehalte resp. de mate van snelheidsoverschrijding en de al dan niet aanwezigheid van recidive. Het schema geeft dan de duur van de op te leggen sanctie aan. De Officier van Justitie kan hier niet van afwijken, ook niet indien daarvoor naar zijn mening aanleiding zou zijn op grond van in het concrete geval aanwezige persoonlijke of andere bijzondere omstandigheden.".TK, 1995-1996, 24112, nr.6, p. 9

1.2        Waar in artikel 164a lid 1 sub b van het oorspronkelijk ontwerp  TK 1995-1996, 24112, nrs.1-2 de geldende regeling (art. 164 WVW 1994) van invordering en inhouding werd uitgebreid tot snelheidsovertredingen met 70 km of meer kiest de Nota van Wijziging voor een radicaal andere opzet:

        - Het Ontwerp:
        De invorderingsplicht van de politie en de inhoudings-bevoegdheid van de Officier van Justitie dragen het karakter van strafrechtelijke dwangmiddelen, die volledig getoetst kunnen worden door de Strafrechter;

        - De Nota van Wijziging:
        De invorderings- en inhoudingsplicht worden voorgesteld als een ordeningsmaatregel, een gebonden beslissing van de Officier van Justitie, die uitsluitend voor wat betreft haar rechtmatigheid getoetst wordt door de Bestuursrechter.
        De beoordeling van de evenredigheid van de (administratieve) sanctie is in deze opzet niet aan de orde.

1.3        Daarmee is de inhouding niet langer een voorschot op de door de Rechter op te leggen ontzegging, maar een zelfstandige administratieve sanctie, los van verdere strafrechtelijke afdoening.

2. Commentaar

2.1        Het verbod een auto te besturen heeft voor de betrokkene niet zelden vergaande gevolgen. De nu bestaande bijkomende straf van ontzegging van de rijbevoegdheid pleegt dan ook pas na zorgvuldige rechterlijke afweging van alle in het individueel geval betrokken belangen te worden opgelegd.
        De Adviescommissie is van mening dat het voorgestelde systeem niet voldoet aan de eisen van zorgvuldigheid, die aan een zo ingrijpende sanctie naar haar aard behoren te zijn verbonden. Elementaire beginselen van rechtsgelijkheid en rechtsbescherming, die bij toepassing van de sanctie in acht genomen behoren te worden, dreigen hier naar het oordeel van de Adviescommissie geschonden te worden.

2.2         Het ontwerp is de reactie op het voorlopig afzien van de invoering van het zogenaamde puntenstelsel. Zie EK, 230689, nr. 5A, p. 2, Wijziging van de wet Administratieve Handhaving Verkeersvoor-schriften en Wetboek van Strafvordering.
        Het zou gaan om ca. 4.000 gevallen per jaar, afhankelijk van de mate van inzet van politie en aandacht van de media. De Minister meent dat de voorgestelde regeling:

        "door haar eenvoudige en duidelijke wijze van oplleging naar verwachting een grote preventieve  werking heeft.",    .        TK 1995-1996, 24112, nr.5, p. 2

        maar de onderzoeksgegevens, die zouden kunnen bevestigen dat juist deze maatrege-len daarvoor zijn aangewezen, ontbreken.

2.3        De Adviescommissie is van oordeel dat het beoogde doel een zo vergaande maatregel niet vereist en dat de effectiviteit daarvan onvoldoende is onderbouwd. De bezwaren van de Ad-viescommissie richten zich voor het overige op:

        -§ 3        :        het overwegend punitief karakter van de administratieve sanctie;
        -§ 3.3        :        de inhoudingsverplichting bij snelheidsovertredingen;
        -§ 4        :        de rechtsongelijkheid;
        -§ 5        :         het gebrek aan rechtsbescherming.

3. De inhouding als straf

3.1        De inhouding van het rijbewijs heeft onmiskenbaar een punitief aspect. Van verschillende kanten  (Brief van de NVvR d.d. 12 november 1996 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de             Staten-Generaal (kenmerk 8.4.2), Advies Raad van State, d.d. 18 maart 1996, TK 1995-1996, 24112, D.) is de Minister gewezen op de vraag of de voorgestelde maatregel zich verdraagt met artikel 6 EVRM.
        De Minister erkent dat de maatregel "in haar toepassing" ook leed toevoegt, maar laat het antwoord op de vraag of bij inhouding van het rijbewijs sprake is van een "criminal charge" uitdrukkelijk in het midden.    .        TK 1995-1996. 24112, nr.6, p. 13

        De Adviescommissie meent dat er op zijn minst goede gronden zijn te verwachten dat het "ordenend" karakter ondergeschikt zal worden geacht aan het punitieve aspect. De beoogde effectiviteit van de maatregel ligt immers vooral in de afschrikking die van de toepassing jegens een kleine groep wetsovertreders moet uitgaan op gemotoriseerde weggebruikers. Het aanpakken van een enkeling -zonder aanziens des persoons-beoogt anderen van dat gedrag af te houden. Dit is bij uitstek de situatie, waarin artikel 6 EVRM bescherming poogt te bieden.

        Inhouding van het rijbewijs leidt voor de betrokkene tot een scala van praktische moeilijkheden en min of meer ernstig economisch, financieel en/of sociaal nadeel.
        De huidige strafsanctie van ontzegging van de rijbevoegdheid ontleent haar betekenis juist aan het ongemak, dat zij veroorzaakt en het leed dat zij toevoegt. De mate van leed-toevoeging houdt direct verband met de maatschappelijke positie van de betrokkene. Een inhouding van drie maanden voegt niet steeds evenveel leed toe. Om die reden kan de rechter thans ook alle omstandigheden van het geval in zijn afweging betrekken.

        Het "ordeningsaspect" is veel minder prominent aanwezig: met de staandehouding is immers aan de wetsovertreding per definitie een eind gekomen. De inhouding van het rijbewijs voegt daaraan niets toe.

        Toetsing aan de criteria die de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak heeft ontwikkeld voor administratieve sancties, die als "criminal charge" opgevat moeten worden, kan de voorgestelde maatregel niet doorstaan. NVvR t.a.p., p.2.
        De voorstellen verdienen voor wat betreft de verdragsconformiteit beter doordacht en gemotiveerd te worden; zij dragen nu aanzienlijke risico's in zich strijdig te worden geoordeeld met artikel 6 EVRM. Daarmee wordt het paard achter de wagen gespannen.

3.2        Verzwaring van de bestaande sanctie
        De tarifering volgens de Bijlage impliceert een verscherping ten opzichte van het oorspronkelijk Ontwerp. Het Ontwerp voorzag in de mogelijkheid van inhouding bij een overschrijding met tenminste 50 km/uur.
        In de Bijlage is de inhouding bij een overschrijding met meer dan 50% met een minimum van 30 km/uur imperatief voorgeschreven; bij een toegestane maximum snelheid van 50 km/uur is men bij een gemeten snelheid van 81 km/uur het rijbewijs vier maanden kwijt.

        Vergeleken met de huidige Richtlijnen voor Snelheidsovertredingen is het onderscheid nog aanmerkelijk scherper: een overschrijding met 31 km/uur wordt heden ten dage met een transactie afgedaan (NLG 310,--).

        De verzwaring onderstreept het leedtoevoegende element in de voorgestelde administratieve sanctie.

3.3        Breuk met fundamentele beginselen

        Het imperatief voorschrijven van invordering door de politie in het Ontwerp betekent al een breuk met het fundamentele beginsel in het commune Strafrecht. Zie mr M. Barels: "Verandering van Richting in het Verkeersrecht", in VR 1996, p. 3, 2e kolom. dat de aanwending van een dwangmiddel steeds is onderworpen aan het inzicht van politie en Justitie in het concrete geval en aan beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.

        De heretikettering van het dwangmiddel in de Nota van Wijziging tot administratieve sanctie moet deze overheidsreactie buiten het bereik van het strafrecht brengen en de toepassing tot een louter bestuurlijke handeling reduceren.

        De Adviescommissie is van oordeel dat de aard van het dwangmiddel en de ernst van de gevolgen voor de betrokkene zich tegen deze technische omzetting verzetten. Er zijn situaties denkbaar waarin snelheidsovertredingen door de omstandigheden gerechtvaardigd worden, bijv. in geval van levensreddend handelen.
        Die gevallen maken terecht aanspraak op erkenning door het recht en verdienen gehoor te vinden bij de bij de rechtspleging betrokken instanties. De voorgestelde regeling biedt daarvoor geen ruimte.
        Door het dwangmiddel uit zijn strafrechtelijke context te isoleren en toepassing imperatief voor te schrijven doen de voorstellen onrecht aan belangen, die het recht beoogt te beschermen.

3.4        De  Nota van Wijziging biedt onvoldoende rechtvaardiging voor deze voornamelijk instrumentele aanpak:
        "De ernst van het delict is zodanig dat aan allerlei persoonlijke omstandigheden van de dader in dit verband weinig of geen betekenis toekomt. (...).
        Wij menen dat de omstandigheid, dat iemand voor zijn werk afhankelijk is van zijn rijbewijs in het nieuwe stelsel geen rol meer behoort te spelen. Deze personen weten in het voorgestelde stelsel precies wat de consequenties zijn van normoverschrijdend gedrag en zullen dus extra oppassend moeten zijn. TK 1995-1996, 24112, nr.6, p. 10"

        Deze opvatting doet geen recht aan:
        -        de ernst van het delict (de gevaarzetting);
        -        (de ernst van) het verwijt aan de verdachte;
        -        de ingrijpendheid van het dwangmiddel;
        en daarin liggen evenzovele argumenten besloten de beoordeling voor te behouden aan de Strafrechter.

4. Rechtsongelijkheid

4.1        Onevenwichtigheid van het sanctiepakket
        Het voorgestelde systeem betekent dat een automobilist, die bijv. in het holst van de nacht op een verlaten vierbaans rondweg 80 km/uur rijdt waar 50 km/uur is toegestaan een aanslag op grond van de WAHV ontvangt ten bedrage van NLG 200,--.
        Ontzegging of inhouding van het rijbewijs is niet mogelijk.
        Rijdt diezelfde automobilist ter plaatse 81 km/uur dan wordt dat als een zodanig ernstig verkeersdelict beschouwd dat nastaande houding zijn rijbewijs vier maanden moet worden ingehouden; ingeval van 91 km/uur zelfs zes maanden.
        Daarnaast ontvangt hij een schikkingsvoorstel van NLG 310,-- (resp. NLG 410,--).
        Als deze automobilist op een verlaten autosnelweg 160 km/uur in plaats van 120 km/uur rijdt bedraagt de aanslag NLG 200,--. Rijdt hij 181 km/uur, dan bedraagt de transactie NLG 732,--, maar is hij vier maanden zijn rijbewijs kwijt.

        Het voorbeeld illustreert de onevenwichtigheid in het sanctiepakket, waartoe de voorgestelde maatregel leidt.

4.2        Willekeur
        De voorgestelde sanctie geldt alleen in geval van staandehouding; als de overtreding met een camera wordt geconstateerd volstaat een transactie.
        Voor het verschil in behandeling beperkt de toelichting zich tot de stelling:

"Bij een constatering op kenteken is het effect van een dergelijke sanctie veel minder groot vanwege de tijd die gemoeid is met de afdoening van de overtreding en vanwege de problemen die zich kunnen voordoen bij het vaststellen van de identiteit van de bestuurder." .        
TK 1995-1996, 24112, nr. 5, p. 2.

        Deze motivering staat in schril contrast tot "de ernst van het delict" waarmee de Minister de aanscherping van het sanctie-instrumentarium verdedigt: het resultaat is dat voor hetzelfde feit in het ene geval wel en in het andere geval geen sanctie volgt, afhankelijk van de gebruikte opsporingstechniek. De Adviescommissie acht dat niet juist.

5. Rechtsbescherming

        Naast hetgeen daarover hierboven in § 3.1 is gezegd wijst de Adviescommissie op het volgende:

5.1.        Rechtmatigheidstoetsing
        De beperkte toetsing op de rechtmatigheid van de beslissing bij bezwaar en in beroep doet geen recht aan de belangen van de betrokkene.
        Voor zover aan het voorgestelde systeem al zou worden vastgehouden dient de aanbeveling van de Raad van State te worden overgenomen om de bestuursrechtelijke toetsing zich tevens te laten uitstrekken tot de aanwezigheid van persoonlijke omstandigheden of andere bijzondere feiten, die mee kunnen brengen dat de volgens de Bijlage op te leggen sanctie van inhouding van het rijbewijs in het concrete geval niet evenredig is aan de ernst van de gedraging.

5.2        Vrijheid van de Strafrechter beperkt
        De voorgestelde regeling beperkt de Strafrechter in zijn straftoemeting als het rijbewijs al gedurende vier maanden of langer is ingehouden. De Rechter die zich afvraagt of in een dergelijk geval een ontzegging van de rijbevoegdheid op zijn plaats zou zijn wordt immers in wezen voor het voldongen feit gesteld van een tenuitvoergelegde administratieve sanctie, die in haar effect overeenkomt met de ontzegging van de rijbevoegdheid.

        In die gevallen, waarin de veroordeling uitblijft is de verdachte geconfronteerd met de tenuitvoerlegging van de administratieve sanctie.
        De Strafrechter is in geval van veroordeling min of meer gedwongen een ontzegging op te leggen, die aansluit bij de periode van inhouding, ook indien hij niet tot een onvoorwaardelijke ontzegging zou hebben besloten. Daarvoor zal - waar mogelijk - compensatie moeten worden gezocht in andere vormen van straf (in het bijzonder geldboetes) met als gevolg dat de Strafrechter bij zijn strafoplegging niet meer de vrijheid geniet, die hem is voorbehouden.

6. Conclusie
        De Adviescommissie is van oordeel dat het wetsontwerp in zijn huidige vorm niet tot wet verheven zou moeten worden.
        De Adviescommissie vraagt zich af of de voorgestelde maatregel zich wel verdraagt met art. 6 EVRM.
        De voorstellen leiden tot ongelijke behandeling van gelijke gevallen en omgekeerd. De rechtsbescherming is ontoereikend.
        De Adviescommissie beveelt aan om in ieder geval de mogelijkheid open te stellen de inhouding aan volledige rechterlijke toetsing te onderwerpen.


        20 februari 1997