Aan de leden van de Vaste Commissie
voor Justitie van de Tweede Kamer
Den Haag, 5 maart 1997
Ons kenmerk: 3.4.2/IvE
Doorkiesnr.: 070-3353514
Geachte Dames en Heren,
Betreft: Herziening van het fiscale procesrecht, kamerstukken 25175
De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten gaat graag in op uw verzoek tot het leveren van commentaar bij bovengenoemd wetsontwerp.
Het wetsontwerp is onderwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Belastingrecht van de Algemene Raad en in de Algemene Raad zelf.
In een eerder stadium bracht de Algemene Raad over dit onderwerp al advies uit aan de Minister van Justitie. Waar nodig wordt hier op deze eerdere opmerkingen teruggekomen.
Voorlopige voorziening
De Algemene Raad verwacht niet dat de invoering van de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen als bedoeld in artikel 8:81 Awb voor de fiscale praktijk ingrijpende veranderingen zal meebrengen. De Algemene Raad kan zich eigenlijk alleen voorstellen dat de voorlopige voorziening in bepaalde situaties uitkomst zal bieden om de facto uitstel van betaling te verkrijgen. Voor die situaties is de voorziening uiteraard welkom.
Veel meer bestaat in het belastingrecht de behoefte aan een procedure waarmee vooraf zekerheid verkregen kan worden over de fiscale consequenties van rechtshandelingen. De Algemene Raad is van mening dat de onderhavige wijzigingsoperatie van het belastingprocesrecht aangegrepen zou moeten worden voor de introductie van een dergelijke procedure. Dat het belastingprocesrecht op dit punt af zal wijken van het algemeen bestuursprocesrecht - terwijl de strekking van het onderhavige wetsvoorstel nu juist harmonisatie is - wordt naar de mening van de Algemene Raad voldoende gerechtvaardigd door specifieke kenmerken van het belastingrecht.
Kenmerken voor het belastingrecht is dat het wordt toegepast op reeds vastliggende feiten en omstandigheden. Een door de belastingplichtige gemaakte keuze is voor wat betreft de fiscale consequenties niet terug te draaien. Daar komt bij dat ogenschijnlijk ondergeschikte aspecten van een bepaalde keuze verstrekkende fiscale consequenties kunnen hebben.
Voorts kenmerkt het belastingrecht zich door zijn dynamiek. Zeker bij het huidige hoge tempo van wetgeving zijn onduidelijkheden niet te vermijden. Zo zijn er in recente wetgeving in de inkomstenbelasting (aanmerkelijk-belangregime o.a.) en in vennoot-schapsbelasting (uitholling) een groot aantal normen aan te wijzen, waar de rechter een nadere invulling aan zal moeten geven.
Beide kenmerken in samenhang bezien zijn voor de praktijk in hoge mate belemmerend. Immers: omdat de fiscale gevolgen van een bepaalde keuze onomkeerbaar zijn, zal de belastingplichtige in geval van onduidelijkheid veelal de weg van de minste weerstand kiezen en van bepaalde keuzen afzien.
Dit komt de rechtsontwikkeling niet ten goede, omdat het hierdoor lang kan duren voordat een bepaalde vraag aan de rechter wordt voorgelegd.
Belangrijker is echter dat hierdoor een zekere onevenwichtigheid bestaat in de verhouding tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. De Belastingdienst kan niet verliezen met het innemen van een voor haar gunstig standpunt. Als dat standpunt onjuist mocht blijken, is het gevolg daarvan nooit dat minder belasting wordt geheven dan volgens de wet mogelijk is. De belastingplichtige die een verdedigbaar standpunt inneemt, kan daarentegen worden geconfronteerd met belastingheffing die zwaarder is dan indien hij een andere keuze zou hebben gemaakt.
De belastingplichtige houdt in de praktijk bij zijn afweging terdege rekening met de, veelal in beleidsmededelingen vastgelegde, stellingnamen van de Belastingdienst. Hij zal het doorgaans pas op een procedure aan laten komen als hij er erg zeker is van de juistheid van zijn standpunt. In zekere zin gaat er aldus haast een bindende werking uit van het beleid van de Belastingdienst, ook waar dat beleid niet in overeenstemming is met de wet. Dit acht de Algemene Raad in het bijzonder ongewenst, nu het bestuursprocesrecht toch vooral ten doel heeft op adequate wijze te voorzien in binding van de administratie aan de wet.
De Algemene Raad meent dat de hier gesignaleerde problemen in belangrijke mate zijn te ondervangen door de introductie van een procedure, waarbij een rechterlijk oordeel verkregen kan worden voordat bepaalde (rechts)handelingen worden verricht. Geheel onbekend is deze figuur niet: tot op zekere hoogte is de civiele procedure waarmee een verklaring voor recht wordt gevorderd ermee vergelijkbaar.
Voor een dergelijke procedure is naar de mening van de Algemene Raad een praktisch hanteerbare vormgeving goed denkbaar. Aangezien de procedure zich slechts leent voor de beslechting van zuiver juridische geschillen, kan zonder bezwaar de eis van rechterlijk verlof worden gesteld. Dat zou bijvoorbeeld de vorm kunnen krijgen van de mogelijkheid om een dergelijk beroep niet-ontvankelijk te verklaren als het geschilpunt naar het oordeel van de rechter onvoldoende juridisch van aard is. Ook kan de mogelijkheid van niet-ontvankelijkheid worden overwogen als de belastingplichtige geen te respecteren belang heeft, dat wil zeggen als onduidelijkheid hem niet werkelijk belemmert bij het maken van een bepaalde keuze.
De Algemene Raad betwijfelt of de introductie van een dergelijke procedure per saldo zal leiden tot verzwaring van de werklast van de rechterlijke macht. Omdat uitgegaan kan worden van een gestileerd feitencomplex, kan het onderzoek naar de feiten achterwege blijven. Hierdoor zal de procedure een geringer beslag leggen op de rechterlijke macht dan de reguliere. Met de aldus gecreëerde jurisprudentie kunnen latere - wel feitelijk getinte, en daarmee tijdrovender - procedures voorkomen worden.
Maar ook als dat anders zou zijn, meent de Algemene Raad dat het belang van de rechtsontwikkeling, de rechtszekerheid en een evenwichtige processuele verhouding tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige ruimschoots opweegt tegen een eventueel noodzakelijke uitbreiding van de rechterlijke macht.
De Algemene Raad heeft dit punt reeds in een eerder stadium onder de aandacht van de Minister van Justitie gebracht. In de Memorie van toelichting is daar echter niet op ingegaan.
Uitspraak,terugverwijzing naar de inspecteur(p. 17 MvT)
Op grond van artikel 8:72 Awb kan de rechter indien het beroep gegrond wordt verklaard en de uitspraak geheel of gedeeltelijke wordt vernietigd, hetzij zelf in de zaak voorzien, hetzij de zaak terugverwijzen naar de inspecteur met de opdracht een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de rechterlijke uitspraak. De rechter kan daarbij een termijn stellen.
De Algemene Raad merkt hierbij op dat het systeem uit de huidige praktijk waarbij de zaak wordt aangehouden om de inspecteur in de gelegenheid te stellen de door het Hof gesuggereerde correcties aan te brengen, tot hetzelfde resultaat kan leiden. Daarbij heeft de praktijk van aanhouding van de zaak bovendien het voordeel dat het gewenste resultaat sneller wordt bereikt en de rechtzoekende eerder zekerheid heeft.
Conclusie
De Algemene Raad geeft u in overweging in het belastingprocesrecht een procedure op te nemen waarmee vooraf zekerheid verkregen kan worden over de fiscale consequenties van rechtshandelingen.
Ik vertrouw erop u met deze informatie van dienst te zijn. Voor het verschaffen van eventuele nadere informatie ben ik graag beschikbaar.
Hoogachtend,
Ingrid van Engelshoven
advisering wetgeving
C.c. Minister van Justitie
voor Justitie van de Tweede Kamer
Den Haag, 5 maart 1997
Ons kenmerk: 3.4.2/IvE
Doorkiesnr.: 070-3353514
Geachte Dames en Heren,
Betreft: Herziening van het fiscale procesrecht, kamerstukken 25175
De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten gaat graag in op uw verzoek tot het leveren van commentaar bij bovengenoemd wetsontwerp.
Het wetsontwerp is onderwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Belastingrecht van de Algemene Raad en in de Algemene Raad zelf.
In een eerder stadium bracht de Algemene Raad over dit onderwerp al advies uit aan de Minister van Justitie. Waar nodig wordt hier op deze eerdere opmerkingen teruggekomen.
Voorlopige voorziening
De Algemene Raad verwacht niet dat de invoering van de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen als bedoeld in artikel 8:81 Awb voor de fiscale praktijk ingrijpende veranderingen zal meebrengen. De Algemene Raad kan zich eigenlijk alleen voorstellen dat de voorlopige voorziening in bepaalde situaties uitkomst zal bieden om de facto uitstel van betaling te verkrijgen. Voor die situaties is de voorziening uiteraard welkom.
Veel meer bestaat in het belastingrecht de behoefte aan een procedure waarmee vooraf zekerheid verkregen kan worden over de fiscale consequenties van rechtshandelingen. De Algemene Raad is van mening dat de onderhavige wijzigingsoperatie van het belastingprocesrecht aangegrepen zou moeten worden voor de introductie van een dergelijke procedure. Dat het belastingprocesrecht op dit punt af zal wijken van het algemeen bestuursprocesrecht - terwijl de strekking van het onderhavige wetsvoorstel nu juist harmonisatie is - wordt naar de mening van de Algemene Raad voldoende gerechtvaardigd door specifieke kenmerken van het belastingrecht.
Kenmerken voor het belastingrecht is dat het wordt toegepast op reeds vastliggende feiten en omstandigheden. Een door de belastingplichtige gemaakte keuze is voor wat betreft de fiscale consequenties niet terug te draaien. Daar komt bij dat ogenschijnlijk ondergeschikte aspecten van een bepaalde keuze verstrekkende fiscale consequenties kunnen hebben.
Voorts kenmerkt het belastingrecht zich door zijn dynamiek. Zeker bij het huidige hoge tempo van wetgeving zijn onduidelijkheden niet te vermijden. Zo zijn er in recente wetgeving in de inkomstenbelasting (aanmerkelijk-belangregime o.a.) en in vennoot-schapsbelasting (uitholling) een groot aantal normen aan te wijzen, waar de rechter een nadere invulling aan zal moeten geven.
Beide kenmerken in samenhang bezien zijn voor de praktijk in hoge mate belemmerend. Immers: omdat de fiscale gevolgen van een bepaalde keuze onomkeerbaar zijn, zal de belastingplichtige in geval van onduidelijkheid veelal de weg van de minste weerstand kiezen en van bepaalde keuzen afzien.
Dit komt de rechtsontwikkeling niet ten goede, omdat het hierdoor lang kan duren voordat een bepaalde vraag aan de rechter wordt voorgelegd.
Belangrijker is echter dat hierdoor een zekere onevenwichtigheid bestaat in de verhouding tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. De Belastingdienst kan niet verliezen met het innemen van een voor haar gunstig standpunt. Als dat standpunt onjuist mocht blijken, is het gevolg daarvan nooit dat minder belasting wordt geheven dan volgens de wet mogelijk is. De belastingplichtige die een verdedigbaar standpunt inneemt, kan daarentegen worden geconfronteerd met belastingheffing die zwaarder is dan indien hij een andere keuze zou hebben gemaakt.
De belastingplichtige houdt in de praktijk bij zijn afweging terdege rekening met de, veelal in beleidsmededelingen vastgelegde, stellingnamen van de Belastingdienst. Hij zal het doorgaans pas op een procedure aan laten komen als hij er erg zeker is van de juistheid van zijn standpunt. In zekere zin gaat er aldus haast een bindende werking uit van het beleid van de Belastingdienst, ook waar dat beleid niet in overeenstemming is met de wet. Dit acht de Algemene Raad in het bijzonder ongewenst, nu het bestuursprocesrecht toch vooral ten doel heeft op adequate wijze te voorzien in binding van de administratie aan de wet.
De Algemene Raad meent dat de hier gesignaleerde problemen in belangrijke mate zijn te ondervangen door de introductie van een procedure, waarbij een rechterlijk oordeel verkregen kan worden voordat bepaalde (rechts)handelingen worden verricht. Geheel onbekend is deze figuur niet: tot op zekere hoogte is de civiele procedure waarmee een verklaring voor recht wordt gevorderd ermee vergelijkbaar.
Voor een dergelijke procedure is naar de mening van de Algemene Raad een praktisch hanteerbare vormgeving goed denkbaar. Aangezien de procedure zich slechts leent voor de beslechting van zuiver juridische geschillen, kan zonder bezwaar de eis van rechterlijk verlof worden gesteld. Dat zou bijvoorbeeld de vorm kunnen krijgen van de mogelijkheid om een dergelijk beroep niet-ontvankelijk te verklaren als het geschilpunt naar het oordeel van de rechter onvoldoende juridisch van aard is. Ook kan de mogelijkheid van niet-ontvankelijkheid worden overwogen als de belastingplichtige geen te respecteren belang heeft, dat wil zeggen als onduidelijkheid hem niet werkelijk belemmert bij het maken van een bepaalde keuze.
De Algemene Raad betwijfelt of de introductie van een dergelijke procedure per saldo zal leiden tot verzwaring van de werklast van de rechterlijke macht. Omdat uitgegaan kan worden van een gestileerd feitencomplex, kan het onderzoek naar de feiten achterwege blijven. Hierdoor zal de procedure een geringer beslag leggen op de rechterlijke macht dan de reguliere. Met de aldus gecreëerde jurisprudentie kunnen latere - wel feitelijk getinte, en daarmee tijdrovender - procedures voorkomen worden.
Maar ook als dat anders zou zijn, meent de Algemene Raad dat het belang van de rechtsontwikkeling, de rechtszekerheid en een evenwichtige processuele verhouding tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige ruimschoots opweegt tegen een eventueel noodzakelijke uitbreiding van de rechterlijke macht.
De Algemene Raad heeft dit punt reeds in een eerder stadium onder de aandacht van de Minister van Justitie gebracht. In de Memorie van toelichting is daar echter niet op ingegaan.
Uitspraak,terugverwijzing naar de inspecteur(p. 17 MvT)
Op grond van artikel 8:72 Awb kan de rechter indien het beroep gegrond wordt verklaard en de uitspraak geheel of gedeeltelijke wordt vernietigd, hetzij zelf in de zaak voorzien, hetzij de zaak terugverwijzen naar de inspecteur met de opdracht een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de rechterlijke uitspraak. De rechter kan daarbij een termijn stellen.
De Algemene Raad merkt hierbij op dat het systeem uit de huidige praktijk waarbij de zaak wordt aangehouden om de inspecteur in de gelegenheid te stellen de door het Hof gesuggereerde correcties aan te brengen, tot hetzelfde resultaat kan leiden. Daarbij heeft de praktijk van aanhouding van de zaak bovendien het voordeel dat het gewenste resultaat sneller wordt bereikt en de rechtzoekende eerder zekerheid heeft.
Conclusie
De Algemene Raad geeft u in overweging in het belastingprocesrecht een procedure op te nemen waarmee vooraf zekerheid verkregen kan worden over de fiscale consequenties van rechtshandelingen.
Ik vertrouw erop u met deze informatie van dienst te zijn. Voor het verschaffen van eventuele nadere informatie ben ik graag beschikbaar.
Hoogachtend,
Ingrid van Engelshoven
advisering wetgeving
C.c. Minister van Justitie