Aan de leden van de Vaste
Commissie voor Justitie
Den Haag, 27 oktober 1994
Ons kenmerk: 1.02.51
Geachte mevrouw, mijnheer,
inzake: Wetsvoorstel 23 704 - Confiscatie Crimineel Vermogen
Namens de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten mag ik u hierbij aanbieden een advies inzake wetsvoorstel 23 704, confiscatie crimineel vermogen. Dit advies is opgesteld door de adviescommissie Strafrecht van de Raad; de Raad kan zich verenigen met het in het advies gestelde.
De hoofdpunten uit dit advies zijn onder andere:
- Een zelfstandige regeling die gedeeltelijk stoelt op rechtsvordering respectievelijk strafvordering is weinig gelukkig.
- Het wordt aan de gerechten overgelaten in hoeverre de procedures op grond van dit wetsvoorstel door de civiele of de strafkamer behandeld zullen worden. Dit kan leiden tot grote verschillen tussen de arrondissementen.
- Te verwachten is dat het voorgestelde bewijscriterium zal leiden tot omkering van de bewijslast; daarmee voldoet de regeling niet aan de eisen van artikel 6 EVRM.
- Het tijdstip waarop de verjaringstermijn aanvangt is te vaag.
De Algemene Raad dringt er ernstig bij u op aan het wetsvoorstel in de voorliggende vorm niet te aanvaarden.
Voor meer en diepergaande beschouwingen moge ik u verwijzen naar bijgevoegd advies. Uiteraard zijn wij graag bereid het advies nader mondeling toe te lichten.
Hoogachtend,
mr J.E. Biesma
***
ADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht
van de Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
de Wet Confiscatie Crimineel Vermogen
(wetsvoorstel 23 704)
Inleiding.
Wetsontwerp 23 704 tot regeling van de confiscatie van met criminaliteit in verband staand vermogen bouwt voort op de totstandkoming van de zogenoemde Plukzewetten in 1992 op grond waarvan sinds 1993 criminele vermogens met strafvorderlijke voorzieningen in beslag genomen en vervolgens in het kader van een strafrechtelijke afdoening ontnomen kunnen worden.
Zelfstandige regeling met een gemengd stelsel.
Anders dan in de Plukze-wetten is in het voorliggende wetsontwerp de vaststelling van het bestaan van een crimineel vermogen en de confiscatie daarvan niet ingebed in het strafrecht, doch een geheel zelfstandige regeling. De regeling is dus niet verbonden met een veroordeling wegens een strafbaar feit. Niettemin zijn de procedures zowel van strafrechtelijke als van burgerrechtelijke aard.
Zo is de onderzoeksfase aan opsporingsambtenaren, het Openbaar Ministerie en de Rechter-Commissaris opgedragen. Het financieel onderzoek (artikel 3) gericht op de vaststelling van de omvang en herkomst van onbeheerde vermogens of nalatenschappen (artikel 1) wordt gevoerd als een strafrechtelijk financieel onderzoek (artikel 4) zoals bedoeld in het Wetboek van Strafvordering.
De procedure leidende tot een beslissing tot verval aan de staat (artikel 7) van een onbeheerd vermogen wordt niet duidelijk gepositioneerd bij een bepaalde (civiele of straf-) rechter, terwijl de vordering wel door het Openbaar Ministerie aanhangig wordt gemaakt en de rechter op de wijze als voorzien in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering daarop moet beslissen.
Degene die door een verval aan de staat in zijn belangen wordt getroffen kan op de wijze als voorzien in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering aan de rechter om een schadevergoeding vragen.
De procedure leidende tot een beslissing tot ontneming van wederrechtelijk voordeel (artikel 15) wordt evenmin duidelijk gepositioneerd bij een bepaalde (civiele of straf-) rechter, terwijl de vordering wel door het Openbaar Ministerie aanhangig wordt gemaakt en de rechter op de wijze als voorzien in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering daarop moet beslissen.
Degene die bezwaar heeft tegen beslagmaatregelen in het kader van het financiële onderzoek dat moet leiden tot verval of ontneming, kan zich daarover beklagen (artikel 6) op de wijze zoals voorzien in het Wetboek van Strafvordering.
De Adviescommissie acht de zelfstandige regeling, die gedeeltelijk geënt is op rechtsvordering resp. strafvordering, in plaats van een regeling in één van die wetboeken zelf, weinig gelukkig. Voorts is bezwaarlijk dat het aan de gerechten wordt overgelaten in hoeverre de procedures van de Wet Confiscatie Criminele Vermogens door de civiele of de strafkamer behandeld zullen worden. Dit kan er toe leiden dat de procedures per arrondissement anders afgewikkeld worden. Bovendien kan aan een beslissing van het gerecht afwisselend een strafvorderlijke of een burgerrechtelijke regeling ten grondslag liggen. Dit verschil heeft wél consequenties, omdat de processuele waarborgen van de leden 2 en 3 van artikel 6 EVRM alleen voor een punitieve sanctie gelden.
Bewijscriterium.
In het kader van de preadvisering van de hiervoor genoemde Plukze-wetten heeft de Adviescommissie al kritiek uitgeoefend op het te lichte bewijscriterium van 'aannemelijkheid' bij de ontneming in geval van artikel 36e, lid 3 Sr. Die kritiek geldt ook voor het in de voorliggende regeling opgenomen criterium ten aanzien van het verval aan de staat (artikel 7, lid 4) en tot ontneming (artikel 15, lid 4). In beide gevallen komt het er op neer dat aannemelijk moet zijn dat de herkomst van het vermogen uit baten van een strafbaar feit is (artikel 1, ad c).
Gelet op de jurisprudentie van de belastingkamers inzake de omkering van de bewijslast op basis van artikel 29, lid 2 van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen, zal voormeld bewijscriterium in de praktijk eveneens leiden tot een omkering van de bewijslast. Waar een inbreuk op eigendomsrechten slechts kan plaatsvinden met inachtneming van de waarborgen van artikel 6 EVRM, voldoet de regeling naar het oordeel van de adviescommissie niet aan de in het Verdrag gestelde eisen.
Verjaring.
De regeling van de verjaring is niet helder nu deze wordt geacht aan te vangen op een tijdstip dat niet steeds kenbaar zal zijn. De regeling stelt immers in artikel 18, lid 1 onder c dat het recht om een financieel onderzoek te kunnen vorderen (en dus aan te vangen) vervalt een jaar na het tijdstip waarop de officier van justitie voorwerpen als onbeheerd vermogen heeft aangemerkt.
Een dergelijk 'aanmerken' is echter geen uitwendig kenbare handeling, terwijl de regeling overigens niet een of andere kennisgeving voorschrijft. Daarmee blijft onduidelijk op welk moment het aanmerken als onbeheerd vermogen heeft plaats gevonden. De memorie van toelichting geeft over deze kwestie geen uitsluitsel.
De strafbepaling.
De voorgestelde strafbepaling van artikel 420a Sr (met universele rechtsmacht!) is weinig realistisch en zal leiden tot symboolberechting bij verstek, zonder een zinnige bijdrage te leveren aan de rechtshandhaving binnen Nederland. Voor de voordeelsontneming is de bepaling niet irrelevant.
De voorgestelde strafbepaling roept bovendien de complicatie in het leven dat de herkomst van een voorwerp naar het recht ter plaatse geen strafbaar feit oplevert en naar Nederlands recht wel. Bij het ontbreken van een zinnige betekenis van de bepaling in Nederland, is het wel erg aanmatigend om op deze wijze ons strafrecht te exporteren. Er kunnen zonder twijfel problemen rijzen bij de in de rechtshulpverdragen gestelde eis van dubbele strafbaarheid.
Stapeling van nog niet uitgekristalliseerde regels.
Waar de Plukze-wetten nog maar nauwelijks zijn ingevoerd en de wer-king daarvan nog niet is onderzocht of beoordeeld, is thans nog niet bekend wat de effecten van die wetgeving zijn. Onderzoekers van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie hebben de indruk dat het kennisniveau van de staande en de zittende magistratuur op het gebied van de Plukze-wetgeving nog steeds onvoldoende is, terwijl de randvoorwaarden voor een deugdelijke implementatie van deze wetgeving nog niet zijn vervuld.
De verwachting is dat de caseload van Plukze-activiteiten tot een verdere verzwaring van de werklast zal leiden, waarvoor thans nog onvoldoende ruimte bestaat
Op dit moment bestaan er nog competentiegeschillen tussen gewone en bijzondere opsporingsdiensten en lijken wankel gemaakte afspraken tussen justitie en financiën niet voortgezet te worden omdat er verschil van inzicht zou bestaan over de 'opbrengst' van Plukze-activtieiten.
Het onderzoek van Dr A.B. Hoogeboom (proefschrift EU Rotterdam) bevat ernstig te nemen aanwijzingen dat verder vermogensgericht rechercheren inflatoir zal werken op het rechtsstatelijke gehalte van de opsporing van strafbare feiten.
Slotopmerking.
Gelet op de bestaande voorzieningen ten aanzien van onbeheerde vermogens (onbekende eigenaren, onbekende erflaters of geen erfgenamen) bestaat er geen noodzaak om tot een geheel nieuwe zelfstandige regeling te geraken. Voorzover het vermogen het resultaat is van strafbare feiten, verdient het de voorkeur een ontneming of verval in te passen in de wetboeken van strafrecht en strafvordering.
De voorgestelde regeling zal in de praktijk tot onduidelijke situaties aanleiding geven, omdat de juridische grondslag van procedures en beslissingen onhelder is.
Het beslissingscriterium tot verval of ontneming levert een niet te rechtvaardigen inbreuk op de rechten van belanghebbenden op en zal in de praktijk leiden tot onbillijke bewijsposities voor belanghebbenden.
Conclusie.
De adviescommissie is van oordeel dat de beoogde regeling onvoldragen is, in de praktijk veel problemen in het leven zal roepen en geen bijdrage zal leveren voor een billijke rechtshandhaving. De Adviescommissie ontraadt ten stelligste de invoering van het ontwerp in deze vorm.
's-Gravenhage, 25 oktober 1994
1.02.51
Commissie voor Justitie
Den Haag, 27 oktober 1994
Ons kenmerk: 1.02.51
Geachte mevrouw, mijnheer,
inzake: Wetsvoorstel 23 704 - Confiscatie Crimineel Vermogen
Namens de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten mag ik u hierbij aanbieden een advies inzake wetsvoorstel 23 704, confiscatie crimineel vermogen. Dit advies is opgesteld door de adviescommissie Strafrecht van de Raad; de Raad kan zich verenigen met het in het advies gestelde.
De hoofdpunten uit dit advies zijn onder andere:
- Een zelfstandige regeling die gedeeltelijk stoelt op rechtsvordering respectievelijk strafvordering is weinig gelukkig.
- Het wordt aan de gerechten overgelaten in hoeverre de procedures op grond van dit wetsvoorstel door de civiele of de strafkamer behandeld zullen worden. Dit kan leiden tot grote verschillen tussen de arrondissementen.
- Te verwachten is dat het voorgestelde bewijscriterium zal leiden tot omkering van de bewijslast; daarmee voldoet de regeling niet aan de eisen van artikel 6 EVRM.
- Het tijdstip waarop de verjaringstermijn aanvangt is te vaag.
De Algemene Raad dringt er ernstig bij u op aan het wetsvoorstel in de voorliggende vorm niet te aanvaarden.
Voor meer en diepergaande beschouwingen moge ik u verwijzen naar bijgevoegd advies. Uiteraard zijn wij graag bereid het advies nader mondeling toe te lichten.
Hoogachtend,
mr J.E. Biesma
***
ADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht
van de Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
de Wet Confiscatie Crimineel Vermogen
(wetsvoorstel 23 704)
Inleiding.
Wetsontwerp 23 704 tot regeling van de confiscatie van met criminaliteit in verband staand vermogen bouwt voort op de totstandkoming van de zogenoemde Plukzewetten in 1992 op grond waarvan sinds 1993 criminele vermogens met strafvorderlijke voorzieningen in beslag genomen en vervolgens in het kader van een strafrechtelijke afdoening ontnomen kunnen worden.
Zelfstandige regeling met een gemengd stelsel.
Anders dan in de Plukze-wetten is in het voorliggende wetsontwerp de vaststelling van het bestaan van een crimineel vermogen en de confiscatie daarvan niet ingebed in het strafrecht, doch een geheel zelfstandige regeling. De regeling is dus niet verbonden met een veroordeling wegens een strafbaar feit. Niettemin zijn de procedures zowel van strafrechtelijke als van burgerrechtelijke aard.
Zo is de onderzoeksfase aan opsporingsambtenaren, het Openbaar Ministerie en de Rechter-Commissaris opgedragen. Het financieel onderzoek (artikel 3) gericht op de vaststelling van de omvang en herkomst van onbeheerde vermogens of nalatenschappen (artikel 1) wordt gevoerd als een strafrechtelijk financieel onderzoek (artikel 4) zoals bedoeld in het Wetboek van Strafvordering.
De procedure leidende tot een beslissing tot verval aan de staat (artikel 7) van een onbeheerd vermogen wordt niet duidelijk gepositioneerd bij een bepaalde (civiele of straf-) rechter, terwijl de vordering wel door het Openbaar Ministerie aanhangig wordt gemaakt en de rechter op de wijze als voorzien in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering daarop moet beslissen.
Degene die door een verval aan de staat in zijn belangen wordt getroffen kan op de wijze als voorzien in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering aan de rechter om een schadevergoeding vragen.
De procedure leidende tot een beslissing tot ontneming van wederrechtelijk voordeel (artikel 15) wordt evenmin duidelijk gepositioneerd bij een bepaalde (civiele of straf-) rechter, terwijl de vordering wel door het Openbaar Ministerie aanhangig wordt gemaakt en de rechter op de wijze als voorzien in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering daarop moet beslissen.
Degene die bezwaar heeft tegen beslagmaatregelen in het kader van het financiële onderzoek dat moet leiden tot verval of ontneming, kan zich daarover beklagen (artikel 6) op de wijze zoals voorzien in het Wetboek van Strafvordering.
De Adviescommissie acht de zelfstandige regeling, die gedeeltelijk geënt is op rechtsvordering resp. strafvordering, in plaats van een regeling in één van die wetboeken zelf, weinig gelukkig. Voorts is bezwaarlijk dat het aan de gerechten wordt overgelaten in hoeverre de procedures van de Wet Confiscatie Criminele Vermogens door de civiele of de strafkamer behandeld zullen worden. Dit kan er toe leiden dat de procedures per arrondissement anders afgewikkeld worden. Bovendien kan aan een beslissing van het gerecht afwisselend een strafvorderlijke of een burgerrechtelijke regeling ten grondslag liggen. Dit verschil heeft wél consequenties, omdat de processuele waarborgen van de leden 2 en 3 van artikel 6 EVRM alleen voor een punitieve sanctie gelden.
Bewijscriterium.
In het kader van de preadvisering van de hiervoor genoemde Plukze-wetten heeft de Adviescommissie al kritiek uitgeoefend op het te lichte bewijscriterium van 'aannemelijkheid' bij de ontneming in geval van artikel 36e, lid 3 Sr. Die kritiek geldt ook voor het in de voorliggende regeling opgenomen criterium ten aanzien van het verval aan de staat (artikel 7, lid 4) en tot ontneming (artikel 15, lid 4). In beide gevallen komt het er op neer dat aannemelijk moet zijn dat de herkomst van het vermogen uit baten van een strafbaar feit is (artikel 1, ad c).
Gelet op de jurisprudentie van de belastingkamers inzake de omkering van de bewijslast op basis van artikel 29, lid 2 van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen, zal voormeld bewijscriterium in de praktijk eveneens leiden tot een omkering van de bewijslast. Waar een inbreuk op eigendomsrechten slechts kan plaatsvinden met inachtneming van de waarborgen van artikel 6 EVRM, voldoet de regeling naar het oordeel van de adviescommissie niet aan de in het Verdrag gestelde eisen.
Verjaring.
De regeling van de verjaring is niet helder nu deze wordt geacht aan te vangen op een tijdstip dat niet steeds kenbaar zal zijn. De regeling stelt immers in artikel 18, lid 1 onder c dat het recht om een financieel onderzoek te kunnen vorderen (en dus aan te vangen) vervalt een jaar na het tijdstip waarop de officier van justitie voorwerpen als onbeheerd vermogen heeft aangemerkt.
Een dergelijk 'aanmerken' is echter geen uitwendig kenbare handeling, terwijl de regeling overigens niet een of andere kennisgeving voorschrijft. Daarmee blijft onduidelijk op welk moment het aanmerken als onbeheerd vermogen heeft plaats gevonden. De memorie van toelichting geeft over deze kwestie geen uitsluitsel.
De strafbepaling.
De voorgestelde strafbepaling van artikel 420a Sr (met universele rechtsmacht!) is weinig realistisch en zal leiden tot symboolberechting bij verstek, zonder een zinnige bijdrage te leveren aan de rechtshandhaving binnen Nederland. Voor de voordeelsontneming is de bepaling niet irrelevant.
De voorgestelde strafbepaling roept bovendien de complicatie in het leven dat de herkomst van een voorwerp naar het recht ter plaatse geen strafbaar feit oplevert en naar Nederlands recht wel. Bij het ontbreken van een zinnige betekenis van de bepaling in Nederland, is het wel erg aanmatigend om op deze wijze ons strafrecht te exporteren. Er kunnen zonder twijfel problemen rijzen bij de in de rechtshulpverdragen gestelde eis van dubbele strafbaarheid.
Stapeling van nog niet uitgekristalliseerde regels.
Waar de Plukze-wetten nog maar nauwelijks zijn ingevoerd en de wer-king daarvan nog niet is onderzocht of beoordeeld, is thans nog niet bekend wat de effecten van die wetgeving zijn. Onderzoekers van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie hebben de indruk dat het kennisniveau van de staande en de zittende magistratuur op het gebied van de Plukze-wetgeving nog steeds onvoldoende is, terwijl de randvoorwaarden voor een deugdelijke implementatie van deze wetgeving nog niet zijn vervuld.
De verwachting is dat de caseload van Plukze-activiteiten tot een verdere verzwaring van de werklast zal leiden, waarvoor thans nog onvoldoende ruimte bestaat
Op dit moment bestaan er nog competentiegeschillen tussen gewone en bijzondere opsporingsdiensten en lijken wankel gemaakte afspraken tussen justitie en financiën niet voortgezet te worden omdat er verschil van inzicht zou bestaan over de 'opbrengst' van Plukze-activtieiten.
Het onderzoek van Dr A.B. Hoogeboom (proefschrift EU Rotterdam) bevat ernstig te nemen aanwijzingen dat verder vermogensgericht rechercheren inflatoir zal werken op het rechtsstatelijke gehalte van de opsporing van strafbare feiten.
Slotopmerking.
Gelet op de bestaande voorzieningen ten aanzien van onbeheerde vermogens (onbekende eigenaren, onbekende erflaters of geen erfgenamen) bestaat er geen noodzaak om tot een geheel nieuwe zelfstandige regeling te geraken. Voorzover het vermogen het resultaat is van strafbare feiten, verdient het de voorkeur een ontneming of verval in te passen in de wetboeken van strafrecht en strafvordering.
De voorgestelde regeling zal in de praktijk tot onduidelijke situaties aanleiding geven, omdat de juridische grondslag van procedures en beslissingen onhelder is.
Het beslissingscriterium tot verval of ontneming levert een niet te rechtvaardigen inbreuk op de rechten van belanghebbenden op en zal in de praktijk leiden tot onbillijke bewijsposities voor belanghebbenden.
Conclusie.
De adviescommissie is van oordeel dat de beoogde regeling onvoldragen is, in de praktijk veel problemen in het leven zal roepen en geen bijdrage zal leveren voor een billijke rechtshandhaving. De Adviescommissie ontraadt ten stelligste de invoering van het ontwerp in deze vorm.
's-Gravenhage, 25 oktober 1994
1.02.51