van de Tweede Kamer
Den Haag, 21 augustus 1997
Ons kenmerk: 3.1.6/ive
Uw kenmerk:
Doorkiesnummer: 070-3353514
Geachte dames en heren,
Betreft: Wetsvoorstel bijzondere politieregisters, kamerstukken 25398
Bij brief van 25 juni jl. verzocht u de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten commentaar te leveren bij bovengenoemd wetsvoorstel. De Algemene Raad gaat hierbij graag in op dit verzoek.
Het wetsvoorstel is onderwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad. De Adviescommissie stelde bijgaand preadvies op, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.
Het wetsvoorstel is onderdeel van het Plan van Aanpak dat gebaseerd is op de uitkomsten van de Parlementaire Enquêtecommissie (PEC). Het komt tegemoet aan de door de Algemene Raad onderschreven wenselijkheid meer duidelijkheid te creëren ten aanzien van de gegevens die in de CID-registers mogen worden vastgelegd.
Dit laat echter onverlet dat de Algemene Raad nog enkele punten van kritiek heeft ten aanzien van de wijze waarop getracht wordt het beoogde doel te bereiken.
Ten aanzien van registratie in het register zware criminaliteit worden een drietal categorieën misdrijven genoemd waarbij gegevens kunnen worden vastgelegd. In afwijking van de voorstellen van de PEC wordt registratie ook mogelijk als er sprake is van misdrijven waarop een gevangenisstraf van acht jaar of meer staat. De Algemene Raad vreest dat hiermee het aantal CID-subjecten niet af zal nemen. Tevens is de Algemene Raad van mening dat gelet op de aantasting van de persoonlijke levenssfeer die registratie van "zachte" informatie met zich mee kan brengen, de noodzaak daartoe goed gemotiveerd dient te worden. Deze motivering heeft hij in de Memorie van toelichting niet kunnen lezen. Hij stelt dan ook voor op dit onderdeel de voorstellen van de PEC te volgen.
Eveneens in afwijking van de PEC worden de grijze veld-registers niet opgeheven maar vervangen door een vaststellingsregister. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de door uw Kamer aanvaarde motie 24072, nr. 54 waarin de wens wordt uitgesproken de grijze veld-registers te handhaven. De Algemene Raad verzoekt u dit standpunt in heroverweging te nemen. Hij vreest namelijk dat in de praktijk operationeel gebruik van de hierin opgenomen gegevens, die niet aan de gebruikelijke eisen van betrouwbaarheid en verifieerbaarheid dienen te voldoen, niet te voorkomen zal zijn. De Algemene Raad geeft op dit punt sterk de voorkeur aan de voorstellen zoals geformuleerd door de PEC.
Voor het volledige advies verwijs ik u naar de bijlage bij deze brief.
Hoogachtend,
I.K. van Engelshoven
Advisering wetgeving
| Bijlage(n): | Advies |
Cc : Minister van Justitie
***
PREADVIES
van
van
de Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
het wetsvoorstel Bijzondere Politieregisters
(25 398)
Inleiding
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Politieregisters betreffende bijzondere politie-registers is één van de voorstellen tot aanpassing van regelgeving naar aanleiding van de bevindingen van de Parlementaire Enquête Commissie (PEC) Opsporingsmethoden, kortweg de Commissie Van Traa.
Het voorstel beoogt een (nieuwe) wettelijke regeling te treffen voor de registers die tot dus ver de Criminele Inlichtingendienst (CID) van de Politie bijhoudt.
De PEC heeft met betrekking tot dergelijke registers gewijzigde regels voor de opslag van gegevens voorgesteld. Naar het oordeel van de PEC werd en wordt teveel informatie in de registers van de CID opgeslagen. Naar aanleiding van de bevindingen kondigde het Kabinet aan stringentere regelgeving voor te zullen stellen.
Het wetsvoorstel strekt dan ook tot een verbetering van de criteria voor de opslag van gegevens in bijzondere politieregisters. Deze bijzondere politieregisters komen niet alleen in de plaats van CID-registers, maar ook in de plaats van zogenoemde grijze veldregisters.
De Adviescommissie sluit zich aan bij de bevindingen van de PEC. Zij is met het Kabinet een voorstandster van stringentere regelgeving. De wijze waarop aan het beoogde doel tegemoet wordt gekomen geeft echter aanleiding tot de volgende opmerkingen.
Bijzondere politieregisters
De CID- en grijze veldregisters zijn krachtens de huidige CID-regeling 1995 (Stcrt. 74, p. 12 e.v.) ondergebracht bij de CID. In verband met de te verwachte integratie van de CID tot een onderdeel van regionale rechercheafdelingen is in het wetsvoorstel ervoor gekozen om de benaming van de toepasselijke registers los te koppelen van het betrokken organi-satieonderdeel van de Politie.
Gekozen is voor de namen "register zware criminaliteit" en "vaststellingsregister" in de plaats van respectievelijk "CID-register" en "grijze veld-register". Daarnaast wordt een (nieuwe) wettelijke basis gecreëerd voor een afzonderlijk tijdelijk register. Dat is een politie-register met het oog op de uitvoering van de politietaak in een bepaald geval, waarover hierna meer.
Het vaststellingsregister (voorheen: grijze veld-register) en het tijdelijke register hebben volgens de Ministers in beginsel slechts tot doel het "verrijken" van reeds (anderszins) opgesla-gen informatie. Wanneer deze informatie tenminste voldoet aan criteria voor de opslag in het register Zware Criminaliteit (voorheen: CID-register) kunnen deze gegevens "operationeel" gebruikt worden, zij het onder bepaalde voorwaarden.
Blijkens het wetsvoorstel ontstaat aldus een driedeling bij de politieregistratie:
- De "gewone" politieregisters blijven bestaan; het regime voor informa-tieverstrekking kenmerkt zich door een vrije verstrekking van gegevens binnen de gehele Politie. Voor derden zijn andere regels van toepassing;
- De registers zware criminaliteit onderscheiden zich van bedoelde reguliere politie-registers door een aparte regeling voor zowel de interne informatieverstrekking als de eventuele externe informatieverstrekking aan derden;
- Tot slot komt er een aparte regeling tot stand voor het verstrekken van gegevens uit de genoemde vaststellingsregisters en tijdelijke registers.
Binnen dit bestek gaat de Adviescommissie niet nader in op de gewone politieregisters.
Volstaan wordt met een reactie op hoofdpunten betreffende de voorgestelde regelgeving omtrent de registers zware criminaliteit, de vaststellingsregisters en de tijdelijke registers.
Registers zware criminaliteit
De PEC constateerde dat het opnemen van personen in de CID-registratie als "CID-sub-ject" niet volgens duidelijke regels geschiedt, met alle consequenties van dien. De Advies-commissie deelt deze observatie.
De PEC adviseerde om de registratie als CID-subject te beperken tot:
- verdachten van ernstige misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, die gepleegd worden in georganiseerd verband en een ernstige inbreuk op de rechts-orde vormen;
en
- personen tegen wie een redelijk vermoeden bestaat dat zij deze misdrijven zullen plegen.
Anders dan de PEC stellen de betrokken Ministers voor om de criteria voor registratie welis-waar toe te spitsen op verdenkingen betreffende misdrijven als omschreven in artikel 67 lid 1 Sv, die in georganiseerd verband worden beraamd of gepleegd en gezien hun aard of de samenhang met andere misdrijven die in het georganiseerd verband worden beraamd of gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren, maar tevens op misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van 8 jaar of meer is gesteld, zonder dat deze misdrijven worden beraamd of gepleegd in georganiseerd verband.
Met de toevoeging van deze laatste categorie van "zeer zware misdrijven" (waarvoor het vereiste van het georganiseerd verband dus niet wordt gesteld) wijken de Ministers af van de aanbeveling van de PEC. De Ministers menen dat betrokkenheid bij dergelijke ernstige misdrijven, ook wanneer geen georganiseerd verband kan worden "aangewezen", een "intensieve" opslag van gegevens, waaronder veelal "zachte" informatie, rechtvaardigt.
De Adviescommissie constateert dat hiermee mogelijk wel de registratie voor CID-subjecten stringenter wordt, maar dat het aantal CID-subjecten hiermee niet behoeft af te nemen. Immers, reeds een verdenking van diefstal met geweldpleging in de zin van artikel 312 Wetboek van Strafrecht (Sr) zal bijvoorbeeld opname in het register voor zware criminaliteit mogelijk maken omdat de hierop betrekking hebbende verdenking bedreigd wordt met een gevangenisstraf van maximaal 9 jaar (en mitsdien meer dan 8 jaar); ook zonder dat het feit gepleegd zou zijn met bijvoorbeeld twee of meer verenigde personen of zonder dat het feit zwaar lichamelijk letsel tot gevolg had. Kortom: met de afwijking van de Ministers ten opzichte van het voorstel van de PEC lijkt het aantal CID-subjecten eerder toe- dan af te kunnen nemen. De Adviescommissie vindt voor de rechtvaardiging van deze mogelijke uitbreiding onvoldoende motivering in het wetsvoorstel. Temeer omdat de Ministers onderkennen dat de registratie met name zodanig "zachte" informatie kan bevatten dat de juistheid van de gegevens nog lang niet vaststaat. Praktisch gezien, komt dit erop neer dat de politie het gedrag van aldus geregistreerde personen duurzaam kan volgen door middel van het vastleggen van gegevens omtrent levenswijze, gedragingen en contacten, terwijl de veelheid aan gegevens een verregaande inmenging van de overheid impliceert in het privé-leven van dergelijke personen, en wel op grond van informatie die veelal (nog) niet verifieerbaar is. Dit alles noopt tot de grootst mogelijke terughoudendheid, hetgeen voor de Adviescommissie aanleiding is om slechts de voorstellen van de PEC te kunnen onderschrijven en niet de verruiming van de criteria in het wetsvoorstel.
Vaststellingsregister
De PEC beval aan om de grijze veld-registers op te heffen omdat het de PEC gebleken was dat de categorie van personen die in het grijze veldregister zijn opgenomen na verloop van zo'n zes maanden bijna automatisch als CID-subject werden ingeschreven in het CID-register.
Desalniettemin stellen de Ministers thans voor om de plaats van het grijze veld-register in te laten nemen door het (nieuwe) vaststellingsregister. Een dergelijk vaststellingsregister zou in samenhang moeten worden gezien met de criteria voor de (eventueel latere) opslag van gegevens in het register zware criminaliteit, zij het dat het vaststellingsregister uitsluitend zou dienen om vast te stellen of personen in samenhang met andere gegevens kunnen worden geregistreerd in het register zware criminaliteit. Het vaststellingsregister zou dus een "voorportaal" voor het register zware criminaliteit moeten zijn. Meer in het bijzonder zou het register persoonsgegevens moeten bevatten naar aanleiding van tips of waarnemingen van politie die (nog) niet verstrekt (kunnen) worden voor operationeel gebruik. Het gaat hierbij om gegevens waaraan minder eisen wat betreft aard, betrouw-baarheid en verifieerbaarheid zouden (behoeven te) worden gesteld, aldus de Ministers, terwijl toch de noodzaak tot opslag van informatie aanwezig zou zijn.
De waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer worden in dit geval echter niet zozeer gevonden in de criteria die de opslag van gegevens betreffen (het doel van het register biedt daarvoor onvoldoende houvast, hetgeen door de Ministers wordt onderkend), maar vinden uitwerking in het beperkte regime tot verstrekking van informatie binnen de politie. De gegevens zouden dus niet operationeel kunnen worden aangewend in die zin dat op basis daarvan opsporingsbevoegdheden worden aangewend of dat de betrokkene in zijn contacten met de politie anders zou worden bejegend. Maar de gegevens zouden wel vergeleken kunnen worden met gegevens uit andere bijzondere politieregisters, zodat langs deze weg de informatie wel gebruikt zou kunnen en mogen worden.
Een dergelijk systeem doet bij de Adviescommissie de vraag rijzen of er feitelijk voldoende waarborgen bestaan om operationeel gebruik van een dergelijk register te voorkomen. De onzekerheid hieromtrent dient redengevend te zijn om het voorstel van de PEC te volgen en alsnog af te zien van een grijze veldregistratie in de vorm van een vaststellingsregister.
Tijdelijk register
Naast de voorgestelde regeling omtrent een register zware criminaliteit en vaststel-lingsregister is in het wetsvoorstel een algemene regeling opgenomen voor een tijdelijk register.
Tijdelijke registers zijn registers die ad hoc zijn aangelegd voor een in ruimte en tijd omgrensd doel, bijvoorbeeld de opsporing van een bepaald ernstig misdrijf.
Zo kenmerken tijdelijke registers zich doordat zij slechts ten behoeve van één bepaald onderzoek worden aangelegd, terwijl de vastlegging van gegevens in het register zware crimina-liteit en het vaststellingsregister buiten het kader van een specifiek onderzoek kan plaatsvinden.
Het voorontwerp van het wetsvoorstel bevatte een regeling die de aanleg van tijdelijke regis-ters ook mogelijk maakte ten behoeve van een voorbereidend opsporingsonderzoek, inmiddels ook aangeduid als verkennend onderzoek.
Met dit onderdeel van het voorontwerp werd beoogd aan te sluiten bij een binnen de poli-tie kennelijk gegroeide praktijk waarbij onderzoek wordt verricht naar sectoren van de samenleving of groepen van personen om vast te stellen of deze in het bijzonder blootstaan aan betrokkenheid bij bepaalde vormen van criminaliteit. Een dergelijk onderzoek wordt ook wel fenomeen onderzoek genoemd.
In haar advies over het voorontwerp merkte de Registratiekamer terecht op dat met een dergelijke regeling een te ruime invulling wordt gegeven aan de reikwijdte van de politietaak als bedoeld in artikel 2 van de Politiewet 1993. De Registratiekamer stelde zich op het standpunt dat voor het voorbereidend opsporingsonderzoek c.q. verkennend onderzoek, in het licht van artikel 8 EVRM, een uitdrukkelijk toegekende en nauwkeurig omschreven bevoegdheid voor het vergaren van gegevens nodig is.
De Ministers hebben het advies van de Registratiekamer -op zich- gevolgd.
Echter, blijkens het wetsvoorstel inzake de bijzondere opsporingsbevoegdheden bestaat het voornemen een regeling op te nemen waarin de Officier van Justitie de bevoegdheid wordt toegekend de politie bevel te (kunnen) geven tot het doen van een verkennend onderzoek, oftewel voorbereidend opsporingsonderzoek. Daarmee ontstaat alsnog een wet-telijke grondslag voor het vergaren van persoonsgegevens over een bij dat bevel nader te bepalen groep van personen. Het is de bedoeling om dan tevens de wet Politieregisters opnieuw te wijzigen in de zin dat tijdelijke registers niet alleen kunnen worden aangelegd met het oog op de uitvoering van de politietaak in een bepaald geval, maar ook met het oog op de uitvoe-ring van de politietaak in het kader van een dergelijk verkennend onderzoek.
De Adviescommissie wijst op de hieraan klevende gevaren. Reeds de grondslag, de aard, de strekking en het doel van een fenomeen onderzoek kunnen zeer ruim zijn, hetgeen aanlei-ding zal (kunnen) zijn om een zeer grote groep personen in kaart te brengen. Voor een verken-nend onderzoek in z'n algemeenheid is dat niet anders. Ingeval de zachte informatie rond personen die voorwerp van onderzoek vormen vervolgens (tijdelijk) geregistreerd kan worden door de politie kan alsnog een registratie ontstaan ten aanzien van grote aantallen personen die met het plegen van strafbare feiten niets van doen hebben, hetgeen de Adviescommissie om vanzelfsprekende redenen hoogst onwenselijk acht en strijdig met de rechtswaarborgen die voortvloeien uit artikel 8 EVRM.
Ook in dit opzicht wordt onvoldoende tegemoet gekomen aan het kennelijk gestelde doel van het onderhavige wetsvoorstel, te weten -zoals aangegeven- een stringentere regelgeving op dit gebied.
Rotterdam, 13 augustus 1997
Adviescommissie Strafrecht