Jhr. Mr. J.L. de Wijkerslooth de Weerdesteijn

Postbus 20305

2500 EH  Den Haag

Den Haag, 10 november 1999

Doorkiesnummer                070 - 335 35 68

E-mail                        m.davis@advocatenorde.nl

Dossiernumemr                3.1.1

Amice,

Betreft:        Gedragscode Openbaar Ministerie.

Bij brief van 28 augustus 1999 vroeg u de Algemene Raad om commentaar bij de concept Gedragscode OM.

Het concept is voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft bijgaand preadvies uitgebracht, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.

Voor het overige verwijs ik u graag naar bijgevoegd preadvies.

Met vriendelijke groet,

F. Heemskerk

algemeen secretaris

Bijlage.

Het Openbaar Ministerie heeft vanuit een naar eigen zeggen wereldwijde tendens om zich binnen justitiële en politionele kringen te bezinnen op vragen van beroepsethiek, een Concept Gedragscode opgesteld. Aan de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten is verzocht hierover een advies uit te brengen.

De toelichting op het concept laat weten dat de gedragscode een product is van een commissie, genaamd Ontwikkelteam Gedragscode O.M. Verwezen wordt in de toelichting naar eerdere internationale initiatieven tot het opstellen van dergelijke gedragsregels, zoals de in 1990 in V.N.-verband aangeno-men Guidelines on de Role of the Public Prosecutor en de in 1999 door de Internati-o-nal Association of Prosecutors aangenomen Standards of Professional Responsibility and Statements of the Essential Duties and Rights of Prosecutors. De code beoogt niet zozeer een stelsel van nieuwe regels te geven, alswel principes die als referentiepunt kunnen dienen voor het handelen van de individuele medewerkers van het Openbaar Ministerie. De code richt zich niet alleen tot de leden van de rechterlijke macht binnen het Open-baar Ministerie, maar tot alle medewerkers van de organisatie.

De Adviescommissie acht het zinvol de volgende opmerkingen te plaatsen bij het concept.

Vanzelfsprekend is het toe te juichen dat het Openbaar Ministerie zich binnen eigen kring bezint op vragen van beroepsethiek en -moraal en hiertoe een aantal nobele uitgangspunten formuleert. Als waarschuwing geldt echter ervoor te waken dat het slechts bij mooie woorden blijft. In de eerder genoemde V.N.-Guidelines van 1990 waarop het concept zich sterk lijkt te baseren, wordt in de toelichting gewezen op het feit dat frequently there still exists a gap between the vision underlying those principles and the actual situation. De toelichting op het voorliggende concept refereert hieraan met de opmerking dat de gedragscode geen dode letter mag zijn. Dit acht de Adviescommissie een wat zwakke formulering mede gezien het feit dat de concept-code met name "open normen" formuleert. Verhelderend zou het zijn geweest indien men in de toelichting enige voorbeelden uit de praktijk had aange-haald welke men met behulp van de nieuwe gedragscode in de toekomst hoopt te voorkomen danwel beter hoopt te reguleren. Naar dergelijke voorbeelden behoeft men volgens de Adviescommissie immers niet lang te speuren na o.a. het uitputtende onderzoek van de Enqûetecommissie Opsporingsmethoden (neergelegd in haar onderzoeksverslag van 22 november 1994) en na enkele in de publiciteit breed uitgemeten zaken, zoals de Groningse strafzaak tegen Lancee. Ook buiten de schijnwerpers van de publiciteit moeten er echter diverse belangwekkende voorbeel-den te vinden zijn, waarmee de door de V.N-Guidelines geconstateerde kloof tussen idealen en praktijk kan worden blootgelegd. Het formuleren van dergelijke voorbeelden zou naar de mening van de Adviescommissie meer houvast kunnen bieden bij de toekomstige uitleg van de geformuleerde gedragsnormen.

Opvallend in dit verband is ook dat de toelichting uitdrukkelijk overweegt niet te hebben gekozen voor een formeel intern sanctiesysteem of formele klachtenprocedu-re ter naleving van de gedragscode. Interne controle acht de toelichting voldoende gewaarborgd door het reeds bestaande informele systeem van interne beloningen en sancties, zoals daar zijn waardering, afkeuring, promotie, etc. Externe klagers kunnen zich aldus de toelichting tot de superieuren van de betrokkenen richten. Bovendien acht de toelichting introductie van een formele klachtenprocedure niet bevorderlijk voor het creëren van een werkklimaat waarbij mensen hun eigen handelen tot onderwerp van discussie durven maken. Naar de mening van de Advies-commissie zijn sancties sancties ongeacht of ze nu formeel of informeel worden opgelegd. Juist een informele benadering doet het gevaar ontstaan dat het bij disfunctioneren moeilijk wordt op te treden en dat er een zogenaamde doofpot-cultuur ontstaat danwel wordt gecontinueerd. Een informeel intern sanctiesysteem werkt vriendendiensten en protectie op oneigenlijke gronden in de hand en kan leiden tot interne partijvorming: wie houdt wie onder welke omstandigheden de hand boven het hoofd? Dergelijke mechanismen zijn binnen een organisatie-structuur als het Openbaar Ministerie op zich al moeilijk te voorkomen zoals het verleden ook heeft aangetoond. Juist hierom zou voor een sanctiesysteem moeten worden gekozen dat deze cultuur ook niet nog eens in de hand werkt.

Het argument dat een formele klachtenprocedure niet bevorderlijk zou zijn voor een open kritische discussie over eigen handelen komt de Adviescommissie onbegrijpelijk voor. Juist een formele en voor alle partijen controleerbare klachtenprocedure kan, zo wijst de praktijk uit, een open discussie over eigen functioneren binnen maatschappelijke organisaties bevorderen. Dit zal met name gelden voor organisaties als het Openbaar Ministerie met een expliciet publieke taak. Een krampachtig naar binnen gerichte cultuur die slechts via parlementaire enquêtes of excessieve media-aandacht kan worden doorbroken, zal juist haaks staan op dit streven naar interne openheid. Naar de mening van de Adviescommissie kan een formele afhandeling van klachten het in de toelichting genoemde doel van de gedragscode slechts ondersteunen. De formele correctie van specifiek handelen zal tot rechtsvorming leiden en de publicatie van dergelijke uitspraken zal het norminzicht binnen de organisatie vergroten en verdiepen.

Bij het formuleren van de normen is in de gedragscode zoals gezegd terug gegrepen naar de eerder genoemde V.N.-Guidelines uit 1990 alsmede naar de Standards 1999 van de International Association of Prosecutors.

Sub III.2 van het concept wordt uit de genoemde Standards de aanbeveling overge-no-men dat de officier van justitie die over feitenmateriaal beschikt dat ten voordele van de verdachte strekt of hem ontlast, dit ongevraagd in het proces inbrengt. De Standards echter leiden deze regel af uit de veel bredere aanbeveling dat de leden van het Openbaar Ministerie te allen tijde het recht van een verdachte op een fair process zullen beschermen. De Adviescommissie vindt het jammer dat deze aanwijzing in de Nederlandse gedragscode is vervallen. Bescherming van het recht van een verdachte op een fair process omvat immers een veel breder scala aan aandachtspun-ten voor het Openbaar Ministerie, dan de enkele aanbeveling ook het verzamelde feitenmateriaal dat de verdachte ontlast, in te brengen. Het verdient aanbeveling in punt III.2 sub b. het woord grove te laten vervallen.

Eén van deze mogelijke aandachtspunten raakt bijv. het sub III.7 in de gedragscode geformuleerde omgaan van het Openbaar Ministerie en de politie met de media in individuele strafzaken. Onderdeel van het respecteren van het recht van een verdach-te op een fair process behoort immers ook te zijn dat waar mogelijk wordt voorko-men dat verdachten op voorhand worden veroordeeld in de publiciteit nog voordat er een rechter over de zaak heeft geoordeeld. Het komt nog steeds voor dat met veel vertoon door politie en/of leden van het Openbaar Ministerie persconferen-ties worden gegeven met betrekking tot verdachten die zelf op dat moment in de onmogelijkheid verkeren hierop te reageren wegens het niet kennen van de onder-zoeksgegevens van de politie danwel de opgelegde dwangmaatregel van voorlopige hechtenis met daaraan verbonden alle beperkingen. Een dergelijke handelswijze moet, nog afgezien van een mogelijke schending van de privacy van de betrokken verdachte, in ieder geval in strijd met het recht op een fair process worden geoor-deeld. (In dit verband verwijst de Adviescommissie naar haar eerdere preadvies in zake de Richtlijn Voorlichting Opsporing en Vervolging, welke richtlijn werd vastgesteld op 26 november 1997). Het verdient aanbeveling de leden van het Openbaar Ministerie erop te wijzen dat ook zij bij de respectering van dit recht een taak te vervullen hebben.

Nog sterker geldt dit voor de praktijk dat al of niet gevoelige gegevens uit strafrech-telijke onderzoeken voortijdig via anonieme justitiële bronnen in diverse dag- en weekbladen worden gepubliceerd. Ook hier kan worden gesproken over inbreuken op het recht van een verdachte niet alleen op zijn privacy maar ook op een fair process. Of deze inbreuken nu hun directe bron vinden binnen het Openbaar Ministerie danwel binnen het politie-apparaat, het Openbaar Ministerie behoort het voorkomen hiervan tot haar verantwoordelijkheid te rekenen, zo is de mening van de Adviescommissie. Zij stelt derhalve voor een norm van deze strekking in de gedragscode op te nemen.

In dit verband stelt de Adviescommissie tevens voor de sub I.B omschreven geheimhoudingsplicht voor leden van het Openbaar Ministerie buiten de uitoefening van hun werkzaamheden te veralgemeniseren tot een sub I.A omschreven algemene geheimhoudingsplicht.

Naar het oordeel van de Adviescommissie zou het voorts aanbeveling verdienen de zowel in genoemde Guidelines als in genoemde Standards opgenomen norm op te nemen, dat leden van het Openbaar Ministerie met inachtneming van de rechten van het slachtoffer steeds blijven afwegen welke reële mogelijkheden er zijn om van vervolging af te zien. De Adviescommissie stelt voor hiertoe in te lassen een sub III.2 geformuleerde zesde regel, luidende:

        In zich daarvoor lenende gevallen gaat de officier van justitie na, bij voorkeur in overleg met de verdediging, of er termen aanwezig zijn voor het al of niet onder voorwaarden afzien van een verdere vervolging.

Tot slot acht de Adviescommissie het van belang dat in de gedragscode ook uitdrukking wordt gegeven aan het in artikel 6 lid 3 sub d van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden neergelegde recht van de verdachte op het horen van de getuige à decharge onder dezelfde condities als waaronder getuigen à charge worden gehoord. In de praktijk komt het nog al eens voor dat een (op verzoek van de verdediging) ter zitting opgeroepen getuige die niet geheel conform de wens en verwachting van het Openbaar Ministerie verklaart onder druk wordt gezet met de dreiging dat tegen hem een proces-verbaal van meineed zal worden opgemaakt met daaraan verbonden het risico van arrestatie en detentie. Met name voor wat betreft het toepassen van dwangmiddelen bevinden het O.M. en de verdediging zich in een ongelijkwaardige positie. Indien de verdediging verzoekt een proces-verbaal van meineed op te maken tegen een getuige à charge, mist de verdediging immers de bevoegdheid tot het toepassen van deze dwangmiddelen. De Adviescommissie acht de continuering van deze praktijk onwenselijk en stelt derhalve voor terzake in de gedrags-code sub III.5 de volgende aanbeveling op te nemen:

        De officier van justitie behandelt getuigen die op verzoek van de verdediging zijn opgeroepen, met respect en is terughoudend in het toepassen van dwangmiddelen indien hij verzoekt een proces-verbaal van meineed tegen dergelijke getuigen op te laten maken. Hiertoe wordt slechts in uitzonderlijke gevallen overgegaan.

Rotterdam, 22 oktober 1999

Adviescommissie Strafrecht

mr M. Wladimiroff, voorzitter,

namens deze: mr E. van Liere, secretaris