Mevrouw Mr W. Sorgdrager
Minister van Justitie
Ministerie van Justitie
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 7 november 1995
Ons kenmerk: 3.4.2
Mevrouw de Minister,
Betreft: herziening van het fiscale procesrecht
De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten geeft graag gevolg aan het in Uw brief van 11 september jl. vervatte verzoek om commentaar op bovengenoemd wetsontwerp.
De Algemene Raad heeft daarover het advies van de Adviescommissie Belastingrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten ingewonnen; dit advies is in het navolgende verwerkt.
Voorlopige voorziening
De Algemene Raad verwacht niet dat de invoering van de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen als bedoeld in artikel 8:81 Awb voor de fiscale praktijk ingrijpende veranderingen of aanzienlijke extra belasting van de rechterlijke organen zal meebrengen ten opzichte van de huidige situatie. De bezwaarschriftprocedures en de procedures in beroep in fiscale zaken betreffen doorgaans de oplegging of de hoogte van een aanslag en op de beslis-sing daarover kan niet bij wege van voorlopige voorziening vooruitgelopen worden. Voorlopige voorzieningen zullen dan ook voornamelijk strekken tot het de facto verkrijgen van uitstel van betaling hangende de procedure.
In die situaties, waarin de Ontvanger niet onrechtmatig handelt door uitstel van betaling te weigeren, maar de invorderingstitel zelf een wankele juridische basis kent, zal het instrument van de in artikel 8:81 bedoelde voorlopige voorziening ten opzichte van de huidige situatie dan wellicht nieuwe mogelijkheden bieden. In andere situaties zijn er ook thans reeds mogelijkheden: als de Ontvanger onrechtmatig handelt door uitstel van betaling te weigeren, bestaat immers ook thans reeds de mogelijkheid om de rechter (te weten de President in kort geding) te vragen een voorlopige voorziening te treffen.
Meer nog dan aan de voorlopige voorziening van artikel 8:81 Awb bestaat in de fiscale praktijk behoefte aan een procedure, waarmee vóóraf over de fiscale consequenties van toekomstige rechtshandelingen zekerheid door een rechterlijk oordeel verkregen kan worden. De mogelijkheid om vooraf een rechterlijk oordeel in te winnen zou een wezenlijke verbetering van het fiscale procesrecht betekenen. Daarvoor biedt echter de voorlopige voorziening als bedoeld/geregeld in artikel 8:81 Awb geen uitkomst. Te overwegen ware daarom de mogelijke voorzieningen in fiscale zaken uit te breiden met de mogelijkheid het oordeel van de rechter te vragen met betrekking tot toekomstige feiten, eventueel na voorafgaand rechterlijk verlof tot het voeren van een dergelijke procedure.
Tegen de invoering van de kortsluitingsregeling van artikel 8:86 Awb in het voorgestelde fiscale procesrecht heeft de Algemene Raad bij de huidige stand van zaken ernstige bezwaren: zolang er in het fiscale procesrecht slechts één feitelijke instantie is (zie daarover nader hierna) meent de Algemene Raad dat de kortsluitingsconstructie hier niet mogelijk behoort te zijn.
Anders zou de President van het Gerechtshof immers als enige en hoogste feitelijke rechter uitspraak kunnen doen in de bodemprocedure.
Daarmee zou in onaanvaardbare mate afbreuk worden gedaan aan de rechtszekerheid en de rechtsbescherming.
Indien en zodra er wel twee feitelijke instanties in het fiscaal procesrecht zullen worden ingevoerd, zou de Algemene Raad positief staan tegenover de mogelijkheid van "kortsluiting", mits daarvoor de instemming van partijen wordt vereist. Dat laatste onder meer omdat de (in artikel 8:86 lid 2 Awb voorgeschreven) enkele kennisgeving van de mogelijkheid van
kortsluiting de nodige (rechts)onzekerheid voor partijen meebrengt ten aanzien van de consequenties die een verzoek om een voorlopige voorziening kan hebben.
Vertegenwoordiging
Minister van Justitie
Ministerie van Justitie
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 7 november 1995
Ons kenmerk: 3.4.2
Mevrouw de Minister,
Betreft: herziening van het fiscale procesrecht
De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten geeft graag gevolg aan het in Uw brief van 11 september jl. vervatte verzoek om commentaar op bovengenoemd wetsontwerp.
De Algemene Raad heeft daarover het advies van de Adviescommissie Belastingrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten ingewonnen; dit advies is in het navolgende verwerkt.
Voorlopige voorziening
De Algemene Raad verwacht niet dat de invoering van de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen als bedoeld in artikel 8:81 Awb voor de fiscale praktijk ingrijpende veranderingen of aanzienlijke extra belasting van de rechterlijke organen zal meebrengen ten opzichte van de huidige situatie. De bezwaarschriftprocedures en de procedures in beroep in fiscale zaken betreffen doorgaans de oplegging of de hoogte van een aanslag en op de beslis-sing daarover kan niet bij wege van voorlopige voorziening vooruitgelopen worden. Voorlopige voorzieningen zullen dan ook voornamelijk strekken tot het de facto verkrijgen van uitstel van betaling hangende de procedure.
In die situaties, waarin de Ontvanger niet onrechtmatig handelt door uitstel van betaling te weigeren, maar de invorderingstitel zelf een wankele juridische basis kent, zal het instrument van de in artikel 8:81 bedoelde voorlopige voorziening ten opzichte van de huidige situatie dan wellicht nieuwe mogelijkheden bieden. In andere situaties zijn er ook thans reeds mogelijkheden: als de Ontvanger onrechtmatig handelt door uitstel van betaling te weigeren, bestaat immers ook thans reeds de mogelijkheid om de rechter (te weten de President in kort geding) te vragen een voorlopige voorziening te treffen.
Meer nog dan aan de voorlopige voorziening van artikel 8:81 Awb bestaat in de fiscale praktijk behoefte aan een procedure, waarmee vóóraf over de fiscale consequenties van toekomstige rechtshandelingen zekerheid door een rechterlijk oordeel verkregen kan worden. De mogelijkheid om vooraf een rechterlijk oordeel in te winnen zou een wezenlijke verbetering van het fiscale procesrecht betekenen. Daarvoor biedt echter de voorlopige voorziening als bedoeld/geregeld in artikel 8:81 Awb geen uitkomst. Te overwegen ware daarom de mogelijke voorzieningen in fiscale zaken uit te breiden met de mogelijkheid het oordeel van de rechter te vragen met betrekking tot toekomstige feiten, eventueel na voorafgaand rechterlijk verlof tot het voeren van een dergelijke procedure.
Tegen de invoering van de kortsluitingsregeling van artikel 8:86 Awb in het voorgestelde fiscale procesrecht heeft de Algemene Raad bij de huidige stand van zaken ernstige bezwaren: zolang er in het fiscale procesrecht slechts één feitelijke instantie is (zie daarover nader hierna) meent de Algemene Raad dat de kortsluitingsconstructie hier niet mogelijk behoort te zijn.
Anders zou de President van het Gerechtshof immers als enige en hoogste feitelijke rechter uitspraak kunnen doen in de bodemprocedure.
Daarmee zou in onaanvaardbare mate afbreuk worden gedaan aan de rechtszekerheid en de rechtsbescherming.
Indien en zodra er wel twee feitelijke instanties in het fiscaal procesrecht zullen worden ingevoerd, zou de Algemene Raad positief staan tegenover de mogelijkheid van "kortsluiting", mits daarvoor de instemming van partijen wordt vereist. Dat laatste onder meer omdat de (in artikel 8:86 lid 2 Awb voorgeschreven) enkele kennisgeving van de mogelijkheid van
kortsluiting de nodige (rechts)onzekerheid voor partijen meebrengt ten aanzien van de consequenties die een verzoek om een voorlopige voorziening kan hebben.
Vertegenwoordiging
Naar de mening van de Algemene Raad
zal vervanging van artikel 13 WARB door artikel 8:24 Awb geen veranderingen
voor de praktijk ten gevolge hebben.
Wel een verandering ten opzichte van de bestaande praktijk is dat ingevolge het voorgestelde artikel 29c voor het mogen houden van pleidooi in cassatie in fiscale zaken de hoedanigheid van advocaat niet langer in alle gevallen wordt vereist. Blijkens de toelichting wordt het aan de Hoge Raad overgelaten te bepalen of een door een partij voor de mondelinge toelichting voorgestelde (niet advocaat zijn-de) persoon, gelet op het in geding zijnde geschil, kan worden toegelaten. Aan welke criteria de Hoge Raad daarvoor kan/moet toetsen is ongeregeld gelaten.
Nu deze bepaling naast artikel 8:25 Awb overbodig zou zijn, als het de bedoeling zou zijn dat een ieder tegen wie geen ernstige bezwaren bestaan zullen (kunnen) worden toegelaten,
meent de Algemene Raad te mogen aannemen dat de Hoge Raad een grotere vrijheid heeft dan de feitelijke rechter bij zijn beslissing omtrent al dan niet toelating. Uit de vermelding van "het in geding zijnde geschil" in de toelichting meent de Algemene Raad voorts te mogen afleiden dat hier gedacht is aan door de Hoge Raad te stellen eisen terzake van deskundigheid op het desbetreffende gebied. Dat valt ter voorkoming van in cassatie irrelevante toelichtingen en ten behoeve van een goede procesorde in elk geval toe te juichen.
Niettemin meent de Algemene Raad dat loslaten van het beginsel van verplichte vertegenwoordiging door een advocaat zonder daarbij de criteria te bepalen waaraan andere
vertegenwoordigers dienen te voldoen zowel de Hoge Raad als partijen voor niet onaanzienlijke problemen zal stellen.
Voor wat betreft de Hoge Raad: hoe kan deze bij gebreke van wettelijke criteria waaraan aantoonbaar voldaan dient te zijn, beoordelen òf (cq. bepalen dàt en motiveren waaròm) een voorgestelde persoon al dan niet moet/kan worden toegelaten ?
Voor wat betreft de betrokken partij: in de voorgestelde regeling verkeert deze totdat de datum voor de mondelinge toe-lich-ting zal zijn bepaald in onzekerheid of de door hem voorgestelde persoon al dan niet zal worden toegelaten. Indien dat niet gebeurt zal hij zich pas in een zeer laat stadium genoopt zien zich alsnog tot een advocaat te wenden om zijn zaak te doen bepleiten. Niet denkbeeldig is dan voorts dat de advocaat mondelinge toelichting overbodig zal achten, zodat er voor niets tijd daarvoor zal blijken te zijn gereserveerd.
De Algemene Raad adviseert U daarom in elk geval de verplichte vertegenwoordiging door een advocaat bij de mondelinge toelichting in cassatie te handhaven, dan wel - indien dat advies niet mocht worden gevolgd - in/bij het onderhavige wetsartikel op zijn minst te bepalen aan welke eisen van deskundigheid, kwaliteit en onafhankelijkheid andere vertegenwoordigers bij pleidooi in cassatie aantoonbaar dienen te voldoen.
De Algemene Raad meent dat het ten behoeve van een goede procesorde in cassatie, ter bevordering van deugdelijk geformuleerde cassatiemiddelen en ter voorkoming van bij voorbaat kansloze cassatieprocedures zelfs overweging verdient de verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat, althans op zijn minst door een vertegenwoordiger die aan bij de wet omschreven eisen als hiervoor bedoeld voldoet, voor de gehele cassatieprocedure voor te schrijven.
Griffierecht
Wel een verandering ten opzichte van de bestaande praktijk is dat ingevolge het voorgestelde artikel 29c voor het mogen houden van pleidooi in cassatie in fiscale zaken de hoedanigheid van advocaat niet langer in alle gevallen wordt vereist. Blijkens de toelichting wordt het aan de Hoge Raad overgelaten te bepalen of een door een partij voor de mondelinge toelichting voorgestelde (niet advocaat zijn-de) persoon, gelet op het in geding zijnde geschil, kan worden toegelaten. Aan welke criteria de Hoge Raad daarvoor kan/moet toetsen is ongeregeld gelaten.
Nu deze bepaling naast artikel 8:25 Awb overbodig zou zijn, als het de bedoeling zou zijn dat een ieder tegen wie geen ernstige bezwaren bestaan zullen (kunnen) worden toegelaten,
meent de Algemene Raad te mogen aannemen dat de Hoge Raad een grotere vrijheid heeft dan de feitelijke rechter bij zijn beslissing omtrent al dan niet toelating. Uit de vermelding van "het in geding zijnde geschil" in de toelichting meent de Algemene Raad voorts te mogen afleiden dat hier gedacht is aan door de Hoge Raad te stellen eisen terzake van deskundigheid op het desbetreffende gebied. Dat valt ter voorkoming van in cassatie irrelevante toelichtingen en ten behoeve van een goede procesorde in elk geval toe te juichen.
Niettemin meent de Algemene Raad dat loslaten van het beginsel van verplichte vertegenwoordiging door een advocaat zonder daarbij de criteria te bepalen waaraan andere
vertegenwoordigers dienen te voldoen zowel de Hoge Raad als partijen voor niet onaanzienlijke problemen zal stellen.
Voor wat betreft de Hoge Raad: hoe kan deze bij gebreke van wettelijke criteria waaraan aantoonbaar voldaan dient te zijn, beoordelen òf (cq. bepalen dàt en motiveren waaròm) een voorgestelde persoon al dan niet moet/kan worden toegelaten ?
Voor wat betreft de betrokken partij: in de voorgestelde regeling verkeert deze totdat de datum voor de mondelinge toe-lich-ting zal zijn bepaald in onzekerheid of de door hem voorgestelde persoon al dan niet zal worden toegelaten. Indien dat niet gebeurt zal hij zich pas in een zeer laat stadium genoopt zien zich alsnog tot een advocaat te wenden om zijn zaak te doen bepleiten. Niet denkbeeldig is dan voorts dat de advocaat mondelinge toelichting overbodig zal achten, zodat er voor niets tijd daarvoor zal blijken te zijn gereserveerd.
De Algemene Raad adviseert U daarom in elk geval de verplichte vertegenwoordiging door een advocaat bij de mondelinge toelichting in cassatie te handhaven, dan wel - indien dat advies niet mocht worden gevolgd - in/bij het onderhavige wetsartikel op zijn minst te bepalen aan welke eisen van deskundigheid, kwaliteit en onafhankelijkheid andere vertegenwoordigers bij pleidooi in cassatie aantoonbaar dienen te voldoen.
De Algemene Raad meent dat het ten behoeve van een goede procesorde in cassatie, ter bevordering van deugdelijk geformuleerde cassatiemiddelen en ter voorkoming van bij voorbaat kansloze cassatieprocedures zelfs overweging verdient de verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat, althans op zijn minst door een vertegenwoordiger die aan bij de wet omschreven eisen als hiervoor bedoeld voldoet, voor de gehele cassatieprocedure voor te schrijven.
Griffierecht
Momenteel geldt in alle fiscale procedures
voor natuurlijke personen een laag griffierecht en de Algemene Raad is
van mening dat dit zo dient te blijven. Ingevolge de Awb geldt een laag
griffierecht voor natuurlijke personen voor (kort gezegd) procedures met
betrekking tot de sociale zekerheidswetgeving. Fiscaal beroep van een natuurlijk
persoon betreft veelal de loon- of inkomstenbelasting en het ligt zonder
meer voor de hand om in elk geval voor het in die zaken verschuldigde
grif-fierecht aansluiting te zoeken bij het nu ingevolge artikel 8:41 Awb voor sociale verzekeringszaken geldende lage tarief. Echter, ook waar het beroep van natuurlijke personen ande-re belastingen betreft gaat het steeds om financiële verplichtingen van de burger jegens de overheid die ten laste komen van zijn inkomen en dient voorkomen te worden dat de drempel voor beroep onoverkomelijk of onevenredig hoog wordt. Daarom en (te meer) nu de Awb niet voorziet in vrijstelling of vermindering van griffierecht voor onvermogen-de personen dient naar de mening van de Algemene Raad voor natuurlijke personen in alle fiscale procedures het lage grif-fierecht te gelden.
Geen cassatie tegen uitspraak op verzet
grif-fierecht aansluiting te zoeken bij het nu ingevolge artikel 8:41 Awb voor sociale verzekeringszaken geldende lage tarief. Echter, ook waar het beroep van natuurlijke personen ande-re belastingen betreft gaat het steeds om financiële verplichtingen van de burger jegens de overheid die ten laste komen van zijn inkomen en dient voorkomen te worden dat de drempel voor beroep onoverkomelijk of onevenredig hoog wordt. Daarom en (te meer) nu de Awb niet voorziet in vrijstelling of vermindering van griffierecht voor onvermogen-de personen dient naar de mening van de Algemene Raad voor natuurlijke personen in alle fiscale procedures het lage grif-fierecht te gelden.
Geen cassatie tegen uitspraak op verzet
Door de werking van het voorgestelde
artikel 28, lid 2, letter b, AWR, zal cassatie tegen een uitspraak op verzet
niet langer mogelijk zijn. De Algemene Raad acht deze uitsluiting ongewenst,
met name waar het gaat om niet-ontvankelijkverklaring. De vraag over ontvankelijkheid
kan een zuiver juridische zijn en de Algemene Raad meent dan ook dat cassatie
niet bij voorbaat uitgesloten dient te worden.
Cassatie tegen mondelinge uitspraken
Cassatie tegen mondelinge uitspraken
Aan het procesverbaal van de mondelinge
uitspraak worden in de jurisprudentie zulke eisen gesteld dat er nauwelijks
verschillen bestaan met de schriftelijke uitspraak. Omzetting van het proces-verbaal
van een mondelinge in een schriftelijke uitspraak leidt tot tijdverlies.
De Algemene Raad stemt dan ook in met het verval van de omzettingsregeling,
gekoppeld aan de mogelijkheid om van een mondelinge uitspraak in cassatie
te komen.
Tweede feitelijk instantie
Tweede feitelijk instantie
De Algemene Raad meent uit het onderaan
pagina 1 van de Memorie van Toelichting op het onderhavige wetsvoorstel
gestelde te mogen afleiden dat naar verwachting binnen afzienbare tijd
de rechtspraak in het belastingrecht in twee feitelijke instanties zal
gaan plaatsvinden. De Algemene Raad heeft daarvan met genoegen kennis genomen.
De Algemene Raad heeft reeds meerdere malen (onder andere in zijn advies
naar aanleiding van de discussienota Herziening Rechterlijke Organisatie
derde fase) tot uitdrukking gebracht dat rechtspraak in twee
feitelijke instanties vanuit een oogpunt van rechtsbescherming van groot en wezenlijk belang is. Behalve de bekende in het algemeen vóór rechtspraak in twee feitelijke instanties geldende argumenten geldt voor het belastingrecht wellicht in het bijzonder dat, naar het oordeel van de Adviescommissie
- enerzijds de bezwaarschriftprocedure in toenemende mate tot slechts een formaliteit dreigt te verworden en
- anderzijds de fiscale rechter niet pleegt aan te geven van welke feiten hij (nader) bewijs verlangt. Dat blijkt dikwijls pas bij de uitspraak. Cassatie is dan geen remedie.
De behoefte aan een tweede feitelijke instantie in het belastingrecht wordt sterk gevoeld en de Algemene Raad ondersteunt het desbetreffende in de memorie van toelichting uitgesproken voornemen dan ook geheel.
De Algemene Raad vertrouwt erop U hiermee voorlopig voldoende te hebben geïnformeerd, doch is te allen tijde gaarne tot nadere toelichting en/of overleg bereid.
Hoogachtend,
Mr H.M.A. de Groot
lid Algemene Raad
Cc mr P.J. van der Flier
feitelijke instanties vanuit een oogpunt van rechtsbescherming van groot en wezenlijk belang is. Behalve de bekende in het algemeen vóór rechtspraak in twee feitelijke instanties geldende argumenten geldt voor het belastingrecht wellicht in het bijzonder dat, naar het oordeel van de Adviescommissie
- enerzijds de bezwaarschriftprocedure in toenemende mate tot slechts een formaliteit dreigt te verworden en
- anderzijds de fiscale rechter niet pleegt aan te geven van welke feiten hij (nader) bewijs verlangt. Dat blijkt dikwijls pas bij de uitspraak. Cassatie is dan geen remedie.
De behoefte aan een tweede feitelijke instantie in het belastingrecht wordt sterk gevoeld en de Algemene Raad ondersteunt het desbetreffende in de memorie van toelichting uitgesproken voornemen dan ook geheel.
De Algemene Raad vertrouwt erop U hiermee voorlopig voldoende te hebben geïnformeerd, doch is te allen tijde gaarne tot nadere toelichting en/of overleg bereid.
Hoogachtend,
Mr H.M.A. de Groot
lid Algemene Raad
Cc mr P.J. van der Flier