De Staatssecretaris van Justitie
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
Den Haag, 14 november 2007
Uw kenmerk: 5513911/07/6
Doorkiesnummer: 070-335 35 13
Faxnummer: 070-335 35 32
E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl
Conceptbesluit bezuinigingen gesubsidieerde rechtsbijstand
Mevrouw de Staatssecretaris,
Bij brief van 31 oktober jl. verzocht u de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over het conceptbesluit houdende aanpassing van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria. Daar maakt zij bij deze graag gebruik van.
Algemeen
De Staatssecretaris heeft zes maatregelen aangekondigd, waarmee zij de bezuiniging op de rechtsbijstand van € 25 miljoen voor 2008 wil invullen. Vijf daarvan worden geregeld in dit conceptbesluit. De zesde is de uniformering en aanscherping van het beleid voor bewerkelijke zaken. Dit betreft uitvoeringsbeleid van de Raden voor Rechtsbijstand en behoeft derhalve geen wijziging van de regelgeving. Voor de beoordeling van het conceptbesluit is deze maatregel wel relevant, en zal daarom ook besproken worden.
In de toelichting wordt in het algemeen en bij elk onderdeel afzonderlijk opgemerkt dat de maatregelen geen negatief effect zullen hebben op het aanbod van advocaten die aan het stelsel deelnemen. De Orde betwijfelt dit ten zeerste. Van de € 25 miljoen komt immers € 23,6 miljoen ten laste van de advocatuur. Met name de stopzetting van de indexering en de aanscherping van het beleid voor bewerkelijke zaken komen hard aan. De aanpassing van de voorschotregeling kan eveneens een groot probleem worden, als het niet zou lukken om de declaraties van advocaten tijdig te betalen. De toelichting bij het besluit baseert zich op de Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2006, die voor de nabije toekomst geen problemen met het aanbod verwacht. De Monitor heeft de voorgenomen bezuinigingen echter niet in haar analyse betrokken.
Een enquête van de SP en de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN) onder advocaten wijst op het tegendeel. Zes op de tien ondervraagden overweegt de toevoegingswerkzaamheden te beëindigen of te verminderen wanneer de tarieven worden bevroren. Dat is een fors percentage.
Hierdoor wordt de Orde gesterkt in haar vrees dat veel advocaten door deze bezuinigingen om bedrijfsmatige redenen geen rechtsbijstand op toevoegingsbasis meer kunnen verlenen. Pasklare zaken zullen zij nog wel kunnen behandelen. Maar gecompliceerdere zaken die aanzienlijk meer inspanning vereisen, blijven waarschijnlijk liggen. Zo ontstaat er een tekort aan deelnemende advocaten en een nieuwe leemte in de rechtshulp. De rechtzoekenden zullen hiervan de dupe worden.
Voor het volledige standpunt van de Orde over de bezuinigingen voor 2008 en verdere jaren verwijst zij naar haar brief aan de Tweede Kamer van 5 november jl., waarvan u een kopie heeft ontvangen (hier nogmaals bijgevoegd).
Indexering van het basisbedrag
De eerste maatregel houdt in dat de indexering van het basisbedrag in 2008 en 2009 met 2,5% wordt verminderd, dan wel dat geen indexering plaatsvindt. Volgens de toelichting betreft dit een “eenmalige” korting die “alleen op de jaren 2008 en 2009” betrekking heeft. De Orde bestrijdt dit. De maatregel heeft een permanent effect, aangezien die cumulatief doorwerkt in latere jaren. Dat blijkt ook uit het feit dat deze maatregel in 2010 de grootste besparing oplevert: € 17 miljoen, ten opzichte van € 4,3 miljoen in 2008 en € 12,8 miljoen in 2009 (zie de brief van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 1 november jl., 31 200 VI, 13). Het effect zou alleen tijdelijk zijn als het basisbedrag in 2010 structureel wordt verhoogd met de in 2008 en 2009 misgelopen indexering. Een dergelijke inhaalslag is echter niet te verwachten. Het heeft immers ook jarenlange inspanningen gekost om de erkend lage vergoeding van jaren geleden op het huidige peil te krijgen.
De toelichting probeert de pijn te verzachten door er op te wijzen dat het basisbedrag niet wordt verlaagd. Dat biedt weinig soelaas, omdat de praktijkkosten van advocaten wél stijgen, zoals de huur van een kantoorpand en salarissen voor personeel.
Bewerkelijke zaken en de onjuiste term ‘uurvergoeding’
Hier komt ook de samenhang tussen het puntensysteem met de forfaitaire vergoedingen en de bewerkelijke zaken in beeld. Aan alle soorten is een vast aantal punten toegekend. Het basisbedrag is de forfaitaire vergoeding per punt. De advocaat ontvangt als vergoeding voor zijn werkzaamheden het aantal punten vermenigvuldigd met het basisbedrag. Voor bijvoorbeeld een echtscheiding met tegenspraak worden 10 punten toegekend. Dit soort echtscheidingen is echter vrijwel nooit in 10 uur (10 punten) af te wikkelen. Als een zaak echter na 10 uur niet is afgerond, worden er niet meer punten uitbetaald. De advocaat verricht de werkzaamheden vanaf dat moment in feite voor niets. De vergoeding die advocaten omgerekend per uur ontvangen, is daardoor vaak ook veel lager dan de € 103 per punt. Alleen in uitzonderlijke gevallen, de zgn. bewerkelijke zaken, wordt meer dan het vaste aantal punten vergoed, maar pas nadat de advocaat in dit voorbeeld 30 uur heeft gewerkt. De gewerkte uren tussen de 10 en 30 uur worden nooit vergoed. Die eerste 29 uur werkt de advocaat dan per saldo voor € 35,51 per uur. Er zijn genoeg voorbeelden waarbij de vergoeding nog lager uitkomt, bijvoorbeeld € 20 per uur. Voor dergelijke bedragen is nog geen (legale) schilder of andere vakman te krijgen! Advocaten compenseren deze verliesgevende zaken met beter betalende zaken. Het moge duidelijk zijn dat iedere advocaat zich maar een paar van dit soort zaken per jaar kan veroorloven. Dit laat zien waarom de vergoedingen in arbeidsintensieve zaken nu al ontoereikend uitpakken, en waarom stopzetting van de indexering wel degelijk een groot probleem zal veroorzaken.
Gelet hierop verzoekt de Orde u het woord ‘uurvergoeding’ niet meer te hanteren. Deze term is onjuist en misleidend. Beter kan het woord basisbedrag worden gebruikt, zoals in het besluit, of forfaitaire vergoeding. Die begrippen vermijden een relatie met het aantal gewerkte uren, die in veel gevallen niet bestaat.
Overheid treedt in de inhoudelijke behandeling van zaken
Een ander punt is dat de Raden voor Rechtsbijstand pas een hogere vergoeding toekennen dan op basis van het vaste aantal punten, als er in hun ogen sprake is van een bewerkelijke zaak. Dat is echter niet snel het geval. De Raden merken een zaak alleen als bewerkelijk aan, wanneer deze juridisch zeer complex is. Ook dan vergoeden de Raden alleen werkzaamheden die zij als juridisch bestempelen. Reistijd, meerdere bezoeken aan (gedetineerde) cliënten, het opsporen van getuigen, gesprekken met cliënten of andere betrokkenen die ook sociale en emotionele doelen dienen, worden als niet-juridisch niet vergoed. Door de aanscherping van het beleid voor bewerkelijke zaken wordt dit erger, en treedt de overheid via de Raden nog meer in de inhoudelijke behandeling van zaken. Dat tast de onafhankelijkheid van de advocatuur aan.
De Orde vindt dit een zorgelijke ontwikkeling. Alle advocaat-stagiaires leren tijdens de beroepsopleiding dat voor de goede behandeling van een zaak meer vereist is dan een zuiver juridische aanpak. Bij conflicten spelen meestal ook menselijke gevoelens een rol, als ze daar al niet uit voortkomen. Zeker in het familierecht en het jeugd(straf)recht zijn geschillen vaak niet op te lossen zonder aandacht te besteden aan de persoonlijke aspecten. Dat is vaak ook de reden waarom zaken op deze rechtsgebieden zeer arbeidsintensief zijn. Mede door het benodigde overleg met ouders, hulpverleners als de Raad voor de Kinderbescherming, gezinsvoogd en reclassering kunnen zulke zaken veel werk vergen.
Opmerkelijk is dat de rechterlijke macht van advocaten ook eist dat zij voor dit soort zaken ook over niet-juridische vaardigheden beschikken. De Rechtbank Leeuwarden heeft een protocol opgesteld met criteria waaraan advocaten moeten voldoen om in aanmerking te komen voor ambtshalve toevoegingen aan een jeugdige cliënt. Zij moeten beschikken over bijzondere vaardigheden in de omgang met jongeren, zoals psychologisch inzicht en aanvoelen, en moeten zich daarvoor inspannen. Bij andere rechtbanken bestaat ook belangstelling voor dit protocol. De Raden voor Rechtsbijstand miskennen het belang hiervan. Zij merken dit soort zaken niet aan als bewerkelijk, en willen niet-juridische werkzaamheden niet vergoeden. De Orde pleit ervoor dat de Raden deze strikt juridische benadering laten varen.
Aanpassing voorschotregeling
Het doet de Orde goed dat de Raden voor Rechtsbijstand van plan zijn de vergoedingen voor verrichte werkzaamheden sneller uit te betalen. De Raden willen de betaling per kwartaal vervangen door eens in de twee weken. Het huidige systeem van bevoorschotting kan dan worden gewijzigd.
De Orde is van mening dat voor de declaraties van advocaten een betalingstermijn van 14 dagen zou moeten gelden. Momenteel halen de Raden deze termijn niet. De Raden controleren namelijk élke toevoeging minimaal twee keer, aan het begin en het einde van een zaak. De praktijk wijst uit dat de Raden soms wel acht weken nodig hebben om een toevoeging te verlenen. De Orde vreest dat de eindcontroles ook de uitbetalingen aanmerkelijk zullen vertragen.
De voorgestelde maatregel kan derhalve zeker in het begin advocatenkantoren in financiële problemen brengen. De Orde verzoekt u daarom dit onderdeel van het besluit later in te voeren dan de rest van het besluit. Dat geeft de kantoren de tijd om zich voor te bereiden op deze wijziging.
3. Vervolgberoep bij vreemdelingenbewaring
4. Afschaffing vergoeding administratieve kosten bij ambtshalve toevoegingen
Gelet op de impact van de overige bezuinigingsmaatregelen zijn deze voorstellen minder ingrijpend. De voorstellen tonen wel aan dat inmiddels aan alle kanten op het vergoedingenstelsel wordt beknibbeld. De Orde wijst er op dat de toevoegingspraktijk hierdoor niet aantrekkelijker wordt, met alle mogelijke aanbodproblemen van dien. Het huidige vergoedingenstelsel is al aan de marginale kant. Denk bijvoorbeeld aan de ontoereikende vergoeding voor reistijd en -kosten, die met name in straf- en vreemdelingenzaken behoorlijk kunnen oplopen. Advocaten dienen hun cliënten in inrichtingen, AC’s en OC’s verspreid over het gehele land op te zoeken. Juist in deze zaken wordt nu de vergoeding voor administratieve kosten afgeschaft.
5. Verhoging financieel belang
Het is de Orde bekend dat de bedragen behorende bij het minimale vereiste financiële belang sinds 1994 niet zijn verhoogd. Gelet daarop ligt de in dit besluit voorgestelde verhoging voor de hand. De Orde deelt de mening dat de beperkte middelen voor rechtsbijstand niet moeten worden besteed aan bagatelzaken. Ook doorprocederen in zaken met een gering belang kan worden ontmoedigd. Betalende cliënten maken immers ook een kosten-batenanalyse.
De Orde wil er niettemin op wijzen dat deze maatregel vooral de minst draagkrachtigen zal treffen. Dat is juist de groep die het meest gebruik maakt van de gefinancierde rechtsbijstand. Volgens de Monitor valt bijna 70% van degenen die een eigen bijdrage betalen, in de laagste categorie eigen bijdrage. Een geschil dat deze groep kan hebben is bijvoorbeeld een arbeidsconflict over 200 euro achterstallig loon. Na de bezuiniging kan een rechtzoekende voor een dergelijk probleem geen rechtshulp meer krijgen, terwijl dit voor hem veel geld is: bij een minimumloon is 200 euro al 20% van het inkomen. Voor een meerderheid van de gebruikers van het stelsel kunnen door deze maatregel wel degelijk reële geschillen worden uitgesloten van rechtsbijstand.
Een denkbare oplossing zou zijn om het vereiste financiële belang inkomensafhankelijk te maken. Als gezegd valt bijna 70% van de rechtzoekenden in de laagste categorie eigen bijdrage. Als voor hen het financiële belang wordt verlaagd, moet het belang voor de resterende 30% in de hogere categorieën eigen bijdrage aanmerkelijk worden verhoogd om dezelfde bezuiniging te realiseren. Dat zou echter tot onevenredige gevolgen leiden voor de overige 30% mensen die van het stelsel gebruik maken. Deze groep, die is verspreid over de vier hogere categorieën eigen bijdrage, maakt nu al minder gebruik van gefinancierde rechtshulp door onder meer de hoge eigen bijdragen. De Orde is van mening dat voor deze groep geen extra drempels mogen worden opgeworpen.
Een betere oplossing is wellicht te vinden in de ‘hardheidsclausule’ van artikel 4, lid 7 Brt, waarnaar de Staatssecretaris in de toelichting verwijst. Deze houdt in dat in afwijking van de gestelde financiële eisen rechtsbijstand of een toevoeging kan worden verleend, indien zwaarwegende belangen van de rechtzoekende dit rechtvaardigen. De Orde pleit er voor dat de Raden het criterium van een ‘zwaarwegend belang’ zodanig zullen uitleggen, dat een voor een rechtzoekende reëel geschil daaronder valt.
Conclusie
Als alle voorgestelde maatregelen in hun onderlinge samenhang worden bezien, blijft de Orde bij haar vrees dat veel advocaten door deze bezuinigingen om bedrijfsmatige redenen geen rechtsbijstand op toevoegingsbasis meer kunnen verlenen. Dat zal met name gelden voor de gecompliceerdere zaken die aanzienlijk meer inspanning vereisen, en die de Raden niet aanmerken als bewerkelijke zaak. Op die manier ontstaat er een tekort aan deelnemende advocaten en een nieuwe leemte in de rechtshulp. De rechtzoekenden zullen hiervan de dupe worden, met name de kwetsbare groepen, zoals de laagste inkomens, jeugdigen en degenen wiens vrijheid wordt bedreigd. Daarnaast hebben de bezuinigingen tot gevolg dat de overheid (via de Raden) in toenemende mate gaat treden in de inhoud van de rechtsbijstand. De Orde verzet zich hier krachtig tegen.
De Orde meent dat de meeste maatregelen bovendien slechts symptoombestrijding zijn. De oorzaken van de toegenomen rechtsbijstand worden niet aangepakt. De Orde heeft in haar brief aan de Tweede Kamer d.d. 5 november jl. een aantal mogelijke oorzaken aangedragen. Voor de jaren 2009 en verder stelt zij enkele mogelijke oplossingen voor om deze oorzaken aan te pakken. Ook komt zij met een aantal voorstellen dat al in 2008 een besparing op het budget voor de rechtshulp kan opleveren. Hiervoor verwijst zij u naar de genoemde brief.
Voor het geval de bezuinigingen daadwerkelijk zullen worden doorgevoerd, verzoekt de Orde u haar voorstellen voor 2008 en voor de langere termijn in serieuze overweging te nemen. Waar mogelijk levert de Orde graag een actieve bijdrage aan het uitwerken van nadere plannen.
Met de meeste hoogachting,
namens het hoofdbestuur van de Orde, de Algemene Raad,
W.M.J. Bekkers, Ch.L. van den Puttelaar,
algemeen deken waarnemend deken