De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Postbus 20011 2500 EA  Den Haag

Den Haag, 10 juli 2007

Uw kenmerk: 5474733/07/6

Doorkiesnummer: 070-335 35 13

E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl

Dossiernummer: 4.3.7/2

Eindrapport Derde evaluatie Algemene wet bestuursrecht

Mevrouw de Minister,

Bij brief van 26 maart 2007 verzocht uw ambtgenoot van Justitie, mede namens u, de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over het eindrapport van de derde periodieke evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), getiteld “Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 2002 – 2006”. Het rapport is uitgebracht door de Commissie Ilsink, die zich daarbij heeft gebaseerd op vijf universitaire onderzoeksrapporten.

De Algemene Raad heeft de Adviescommissie Bestuursrecht gevraagd over deze rapporten een advies op te stellen, dat u bijgaand aantreft. Het advies bevat uiteenlopende kanttekeningen en aanbevelingen, die de Algemene Raad alle onderschrijft.

Eén van de knelpunten bij bestuursrechtelijke procedures is de feitenvaststelling. In 90% van de procedures bestaat onenigheid over de feiten. De onderzoekers stellen voor een uniforme model voor feitenvaststelling te introduceren met een regierol voor de rechter en een duidelijke voorlichtende taak voor het bestuursorgaan. De Commissie Ilsink komt in plaats daarvan met een aantal aanbevelingen dat de Adviescommissie te vrijblijvend acht. Zij pleit er voor om het voorgestelde model alsnog serieus te overwegen.

De Adviescommissie is voorstander van een actieve(re) bestuursrechter die op zoek gaat naar de materiële waarheid ten aanzien van de kern van het geschil, en die daarbij meer dan nu gebruik maakt van de bestaande bevoegdheden uit de Awb. Een actievere opstelling van de rechter zou echter niet moeten leiden tot (nog) langere doorlooptijden van de procedures.

Een ander knelpunt betreft de definitieve geschilbeslechting door de rechter. Het bestuurs(proces)recht blijkt tot nu toe onvoldoende in staat om een daadwerkelijke oplossing te bieden voor het materiële geschil tussen partijen. Om dat te verbeteren is onder meer al een (concept)wetsvoorstel opgesteld dat de zogenaamde bestuurlijke lus introduceert. De Commissie Ilsink komt daarnaast met andere aanbevelingen. Hoewel de Adviescommissie waardering heeft voor deze voorstellen, betwijfelt zij of de maatregelen het beoogde effect zullen sorteren. Zij zou ook betreuren als de bestuurlijke lus in de praktijk voornamelijk zou worden gebruikt als extra reparatiemogelijkheid, dat wil zeggen om de oorspronkelijk bedoelde gevolgen van een onrechtmatig besluit alsnog te bewerkstelligen.

Voor de overige opmerkingen van de Adviescommissie verwijst de Algemene Raad u naar haar advies.

Meer in het algemeen vraagt de Algemene Raad uw aandacht voor het volgende. Een veelbesproken onderwerp is de toegang tot het recht. Die is nu – afgezien van de in het regeerakkoord opgenomen bezuinigingen - redelijk gegarandeerd door de verstrekking van gefinancierde rechtshulp aan een grote groep burgers. De vraag is echter waar die gang toe leidt, met name gezien de praktijk van het bestuursrecht en de uitwerking van de Awb.

Bij de totstandkoming van de Awb werd uitgegaan van een rechtvaardige overheid en werd een rechtsgang geboden voor de burger om zich via bezwaar en beroep tot de rechter te richten. De uitwerking evenwel is voor de burger onbevredigend: hij wordt in het bestuursrecht niet zelden geconfronteerd met een langdurige, ondoorzichtige procedure die geldverslindend is. Hoewel het bestuursrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging kent, is het voor de burger ondoenlijk om zich zelf tot de rechter te wenden door de gecompliceerde regels en de onnodige hindernissen die de procedures met zich meebrengen. De burger kan onmogelijk zijn weg vinden in het bestuursrecht. Een treffend voorbeeld zijn alleen al de wijzigingen in de sociale verzekeringswetten van de afgelopen twintig jaar. In dit rechtsgebied moet men supergespecialiseerd zijn om nog enigszins te weten welke regels van toepassing zijn.

Het bestuursrecht zal veel klantvriendelijker gemaakt moeten worden. Nu komt het niet zelden voor dat de burger genoodzaakt is om steeds weer tegen nieuwe besluiten beroep aan te tekenen. Er wordt een formeel schimmenspel gespeeld waarin de burger de speelbal is. In de procedure tussen burger en overheid bestaat derhalve wel een toegang tot het recht, doch men belandt als burger in een geldverslindend labyrint.

In de discussie over de toegang tot het recht is dit aspect vooralsnog buiten beschouwing gebleven. De Algemene Raad beveelt u aan deze onbedoelde gevolgen prioriteit te geven bij de evaluatie van de werking van het bestuursrecht.  

Deze brief met het preadvies stuur ik per gelijke post aan de minister van Justitie.

Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,

J.J.H. Suyver,
algemeen secretaris

Bijlage


       

1.        Inleiding

Bij brief van 26 maart 2007 heeft de Minister van Justitie onder meer aan de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten commentaar gevraagd op het rapport van de Commissie Evaluatie Awb III (Commissie Ilsink). Dat rapport is in februari 2007 aan de Staten-Generaal gezonden.

Het rapport eindigt met 32 aanbevelingen aan de wetgever, aan de regering, aan het bestuur in het algemeen en aan de rechter.
De aanbevelingen hebben betrekking op de onderwerpen
- Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter
- Feitenvaststelling in beroep
- Klagen bij bestuursorganen.
- Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger.
- De Europese agenda van de Awb

De Adviescommissie heeft zich beperkt tot punten die vanuit het perspectief van de (proces)partijen en hun rechtshelpers van praktisch belang zijn.

2.        Algemene opmerkingen

De plicht tot evalueren vloeit voort uit (thans) art. 11:1 Awb waarin is vastgelegd dat de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken om de vijf jaren aan de Staten-Generaal een verslag zenden over de wijze waarop de wet is toegepast.

Lid 2 wijst er op, dat die evaluatieverplichting niet van toepassing is ten aanzien van de voorschriften betreffende het beroep bij een administratieve rechter. Het desbetreffende lid is indertijd (zo de wetsgeschiedenis) in de wet gekomen, omdat er geen evaluatie nodig werd geacht van de procedures bij de “administratieve” rechter. Op dat moment was daarnaar nog uitvoerig onderzoek gaande in het kader van de reorganisatie van de rechterlijke macht.
Eén en ander moge onderstrepen dat de ontwikkelingen snel gaan. Zo lijkt het ook nog maar even geleden dat de Adviescommissie zich over de vorige evaluatie (Commissie Boukema) heeft gebogen. Nu zien – zeker vanuit het perspectief van de Adviescommissie – de belangrijkste onderwerpen op de rol van de bestuursrechter.

De vraag rijst echter (zie ook NTB 2007, p. 141 e.v.) of de verplichting tot evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht nog wel zijn doel dient. Het is uiteraard zinvol om te blijven zoeken naar mogelijkheden tot verbetering. Of een vijfjaarlijkse evaluatie daarvoor het geschikte instrument is, is de vraag.

De Adviescommissie deed bij de bespreking van de evaluatie van het rapport Boukema de suggestie aandacht te besteden aan de mogelijkheid van hoger beroep van de voorlopige voorziening en het onderwerp nadeelcompensatie.

Het eerste is volstrekt buiten beeld gebleven. Het tweede element is inmiddels onderwerp van een wetsontwerp van de Commissie Scheltema, waarbij niet alleen nadeel-compensatie maar ook schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad aan de orde is.

Daar komt bij, dat het onderwerp “definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter mede een rol speelt bij het wetsontwerp over de aanpassing van het bestuursrecht, zoals dat in 2006 het licht heeft gezien. Tegen die achtergrond is een reactie op deze onderwerpen niet alomvattend. De Adviescommissie is voornemens op de beide ontwerpen  terug te komen.

Bij de bespreking van de deelrapporten ligt naar het oordeel van de Adviescommissie op haar weg zich thans in het bijzonder te richten tot de onderwerpen feitenvaststelling in beroep en definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter. Zoals hiervoor al aangegeven, gaat het daarbij in het bijzonder om de rol van de bestuursrechter. Maar zoals ook al elders gesignaleerd (NTB 2007, p. 176 e.v.) de rol van de bestuursrechter is misschien wel het centrale element in de gehele discussie. Zoals Koeman (L.C.) signaleert, dringt de vernietigingsactie de bestuursrechter tot een intrinsiek terughoudende rol. De Adviescommissie is van oordeel dat het aanbeveling verdient meer aandacht te besteden aan de rol van de bestuursrechter zelf en van daaruit de verschillen en de overeenkomsten met de burgerlijke rechter en de strafrechter in kaart te brengen. In de evaluatie gaat het wellicht toch meer om de symptomen, eerder dan om de oorzaken.

Verder signaleert de Adviescommissie dat er aanleiding is ook het karakter van de procedure in de beschouwingen te betrekken. Hierna wordt de aandacht gevestigd op het “zittingsgericht” werken, waardoor de feitenvaststelling en de sturende rol van de bestuursrechter niet tot zijn recht lijkt te komen. Maar ook het karakter van de verschillende procedures (twee partijen of meer partijen) kan daarbij ook een rol spelen. Dat verschil ligt wellicht ook ten grondslag aan het wetsontwerp van de Commissie Scheltema over nadeelcompensatie / schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad. Wat daar van zij, bezinning op de vraag of daar eenheid of juist verscheidenheid geboden is, zou ook nadere aandacht verdienen.
Onderdeel: Feitenvaststelling in beroep

I        Inleiding

In het kader van de periodieke evaluatie van de (toepassing van de) Awb is onderzoek gedaan naar een vijftal specifieke onderwerpen, waaronder het onderdeel Feitenvaststelling in beroep. Onder leiding van de hoogleraren Damen en Barkhuysen is een lijvig rapport (380 bladzijden) verschenen waarin het wettelijk en jurisprudentieel kader is geschetst en waarin tal van aanbevelingen zijn opgenomen die zouden moeten bijdragen tot een verbetering van, met name, een aantal knelpunten. Die knelpunten zijn:
onzekerheid bij procespartijen over hun bewijspositie en de rol van de rechter bij de feitenvaststelling;
een (te) terughoudende opstelling van de rechter bij de toetsing van de feiten;
teveel verscheidenheid bij de wijze waarop rechters met de feitenvaststelling omgaan.

De Adviescommissie heeft zich met name gebogen over de vraag of de aanbevelingen van de Commissie Ilsink zullen bijdragen aan een verbetering – voor de rechtzoekenden – waar het deze knelpunten betreft.

II        Beoordeling
 
Algemeen

Volgens de onderzoekers is in grofweg 90% van de bestuursrechtelijke procedures sprake van onenigheid over de feiten. Het belang van de feitenvaststelling kan daarmee nauwelijks worden onderschat. Voor de burger – zeker degene die zonder rechtsbijstandverlener procedeert –  is van groot gewicht welke taak de bestuursrechter zich aanmeet. Daarbij is niet zozeer van betekenis welke bevoegdheden de bestuursrechter heeft, nu deze ruim voorradig zijn, maar veeleer welk gebruik deze van die bevoegdheden maakt. De onderzoekers concluderen dat dit slechts in geringe mate gebeurt.

De Adviescommissie hecht er veel waarde aan dat burgers in procedures hun zaak ten volle tot zijn recht kunnen laten komen. Daarbij is het (dus) van belang dat de materiele waarheid zo dicht mogelijk wordt benaderd en dat, met name in de voorbereidingsfase, waarheidsvinding (lees: feitenvaststelling) een duidelijke rol krijgt. Juist teneinde dat een steviger plaats in het bestuursrecht te geven hebben de onderzoekers een uniform model voor de feitenvaststelling voorgesteld met daarin een soort regierol voor de rechter en een duidelijke voorlichtende taak voor het bestuursorgaan.

De Commissie Ilsink heeft dit uniforme model niet willen omarmen. Met de onderzoekers (zie NTB 2007 p. 161) acht de Adviescommissie dat een gemiste kans. Dat geldt temeer nu de (alternatieve) voorstellen die worden gepresenteerd als te vrijblijvend moeten worden gekwalificeerd. Er wordt voorgesteld beleid te ontwikkelen (per deelgebied van het bestuursrecht) en er wordt veel belang toegekend aan een verbetering van de voorlichting aan de burger door zowel het bestuursorgaan als de rechter. Die voorlichting is nu (nagenoeg) afwezig en een verbetering daarvan acht de Adviescommissie daarom van grote betekenis. Echter, de Adviescommissie vreest daarbij wel dat de vrijblijvendheid die aanwezig is een obstakel zal blijken voor een effectieve invulling.

Voor wat betreft de bestuursorganen valt een lappendeken aan voorlichtingsactiviteiten te verwachten. Die activiteiten zullen zeer divers van invulling en diepgang blijken. Zonder orkestrering valt daarvan, zo meent de Adviescommissie, geen helder en voor de burgers inzichtelijk en toegankelijk voorlichtingsbeleid te verwachten.

Wat de bestuursrechter betreft zou het beleid gericht moeten zijn op een uitbreiding van het gebruik van de bevoegdheden die uit de Awb voortvloeien. Die bevoegdheden zijn de bestuursrechter uiteraard al bekend en deze benut die bevoegdheden nu juist niet. De rechter heeft daarmee blijkbaar andere prioriteiten/belangen dan het behulpzaam zijn van de burger bij de waarheidsvinding/feitenvaststelling. De Adviescommissie heeft daarom weinig verwachtingen waar het de effectieve - voor de burgers merkbare - uitvoering van deze aanbeveling door de diverse bestuursrechters betreft.

Specifiek

Uitgaande van de keuze die de Commissie Ilsink heeft gemaakt - zie hiervoor - kan de Adviescommissie zich in grote lijnen vinden in de diverse aanbevelingen die worden gedaan ter zake de items "voorlichting", "de rechterlijke toetsing", "de bewijslevering in beroep" en "het bewijsrecht".

Met betrekking tot de voorlichting aan de burger in de bestuurlijke fase maakt de Adviescommissie overigens wel de kanttekening dat zij het oordeel van de Commissie Ilsink niet geheel deelt als deze stelt dat "beschikkingenfabrieken" al in ruime mate procedures voor de feitenvaststelling kennen alsmede een vast "bewijsbeleid". In ieder geval zijn dergelijke procedures en een dergelijk beleid niet altijd eenvoudig kenbaar voor de burger.

Met betrekking tot de voorlichting in de beroepsfase maakt de Adviescommissie de kanttekening dat de bestuursrechter doorgaans eerst kort voor de zitting met het dossier bekend raakt. Voorlichting aan de burger "in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure" zal dus in het administratief proces moeten worden verankerd, dan wel moeten plaatsvinden door de bestuursrechter (weer) een actieve rol te geven in de fase voorafgaande aan de zitting.

III        Conclusie

De Adviescommissie meent dat het door de onderzoekers gepresenteerde uniforme model alsnog serieuze overweging verdient. Zij acht dat een grotere waarborg voor de oplossing van de gesignaleerde knelpunten. Voor zover de lijn van de Commissie Ilsink zal worden gevolgd kunnen de daarop geënte aanbevelingen de instemming van de Adviescommissie hebben.

Onderdeel: definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter

I        Inleiding

De Adviescommissie heeft met waardering kennisgenomen van de Derde Evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht 2006, onderdeel definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter en van het advies van de Commissie Ilsink daarover.

De Adviescommissie onderschrijft het belang van efficiënte rechtsbedeling, wat in elk geval inhoudt dat binnen een redelijke termijn tot een definitieve – waar mogelijk: materiële – beslechting van het geschil wordt gekomen. Eén van de doelstellingen van de Awb was om daaraan een bijdrage te leveren.

Aan de vraag of de Awb wat dat betreft voldoende heeft gebracht is in de afgelopen jaren veel aandacht besteed, waarbij opvalt dat in de commentaren een kritische toonzetting overheerst. In dit verband kunnen worden genoemd A.R. Neerhof, “Van effectieve bestuursrechters en geschillen die voorbijgaan. De bevoegdheden van de bestuursrechter om geschillen definitief op te lossen”, JB Plus 1999, pag. 71-87, A.T. Marseille, “Snelle en effectieve beslechting van bestuursrechtelijke geschillen in Nederland en Duitsland”, Bestuurswetenschappen 2000, pag. 375-393;  J.E.M. Polak, “Effectieve bestuursrechtspraak. Enkele beschouwingen over het vermogen van de bestuursrechter geschillen materieel te beslechten”, oratie 2000, NJB 2005/09,  prof.mr. N.S.J. Koeman, “Effectieve en inhoudsvolle bestuursrechtspraak”, NTB 2001, pag. 20; F.F.W. Brouwer en mr. dr. L.M. Koenraad NJB 2006/30 en mr. C.E. Drion,”Het geringe probleemoplossend vermogen van het bestuurs(proces)recht”, NJB 2006/20. Veel literatoren zijn sceptisch over de mogelijkheden van het bestuurs(proces)recht om (in alle gevallen) een bijdrage te leveren aan een daadwerkelijk oplossing van het materiële geschil dat tussen betrokken partijen bestaat. Een van de problemen die daarbij worden ervaren is het gepingpong Prof.mr. JE.M. Polak, Effectieve bestuursrechtspraak, pag. 6. tussen bestuur en rechter naar aanleiding van een vernietiging van een besluit.

Mede als oplossing hiervoor zijn sinds de inwerkingtreding van de Awb verschillende voorstellen gedaan, onder meer voor invoering van de zogeheten bestuurlijke lus in het bestuursprocesrecht, in een aantal verschillende varianten. Mr. H.A. Oldenziel, beschrijft een viertal varianten in “De bestuurlijke lus als middel voor een efficiënte geschilbeslechting, beschouwingen naar aanleiding van de implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgassen emissierecht”, NTB 2005, nr. 3 pag. 86 e.v. Inmiddels is een concept wetsvoorstel van die strekking opgesteld. Een inhoudelijke beschouwing op dit wetsvoorstel zelf gaat het bestek van dit advies te buiten. De Adviescommissie wijst wat dit betreft alvast naar de kritische opmerkingen van de Raad van State over het wetsvoorstel ter zake van de broeikasgasemissierechten. De onderzoekers en de Commissie Ilsink adviseren positief over dat wetsvoorstel. Daarnaast formuleren de onderzoekers nog een aantal andere aanbevelingen aan de rechtspraak en bestuursorganen die ertoe strekken om de bestaande mogelijkheden van het bestuursprocesrecht optimaal te benutten om tot een meer definitieve beslechting van bestuursrechtelijke geschillen te komen.

De Adviescommissie juicht in algemene zin toe dat wordt getracht om tegemoet te komen aan de kritiek die vanuit de literatuur en de praktijk zijn gerezen. De Adviescommissie kan vanuit die optiek dan ook waardering opbrengen voor de meeste aanbevelingen die de onderzoekers en de Commissie Ilsink doen. Niettemin hecht de commissie eraan om mogelijkerwijs te hoog gespannen verwachtingen omtrent de effectiviteit van met name de bestuurlijke lus enigszins te temperen.

II        Definitieve geschilbeslechting: algemene kanttekeningen

Definitieve geschilbeslechting is vanzelfsprekend in het algemeen een lovenswaardig streven, zeker als het geschil daarmee ook in materieel opzicht beslist is.  De Adviescommissie heeft echter wel enige bedenkingen bij de wijze waarop de onderzoekers het begrip “definitieve geschilbeslechting” hebben gedefinieerd. Ook de commissie Ilsink maakt daarover naar het oordeel van de Adviescommissie terecht een opmerking.

Zo vraagt de Adviescommissie zich af of door de gemiddelde rechtzoekende zal worden onderschreven dat zijn geschil definitief (materieel) is beslecht op het moment dat zijn beroepschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard. Integendeel zal naar onze inschatting bij de rechtszoekende het gevoel overheersen dat aan het geschil niet eens is toegekomen, laat staan dat het is beslecht. Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat vanuit het perspectief van de rechtzoekende “definitieve geschilbeslechting”, althans zoals door de onderzoekers gedefinieerd, er in praktisch opzicht op neerkomt dat hij zijn zaak definitief heeft verloren.

Verder is van belang niet uit het oog te verliezen dat de geschilbeslechting waarop het meer kwantitatieve gedeelte van onderzoek het oog heeft niet de mate meet waarin de bestuursrechter is doorgedrongen tot het materiële tussen partijen gerezen geschil. Zelfs nog daargelaten dat de bestuursrechtelijke procedure vaak niet de kern raakt van het materiële geschil, kan worden opgemerkt dat ook het “definitieve” einde van het formele geschil, vaak slechts een tussenstap blijkt te zijn in een veel meer omvattend conflict, zoals door Marseille treffend is geïllustreerd in NSB 2005/5. De Adviescommissie onderschrijft dan ook de opmerkingen van de commissie Ilsink dat het aanbeveling verdient juist wat dat betreft vervolgonderzoek te verrichten.

De Adviescommissie vreest dat de bestuurlijke lus in de praktijk vooral zal worden ingezet als middel om de oorspronkelijk beoogde rechtsgevolgen van een onrechtmatig besluit alsnog te bewerkstelligen en derhalve als een (extra) “reparatie”mogelijkheid. Vanuit het perspectief van de rechtszoekende zal daarmee het “dode mus” De term is ontleend aan de oratie van Polak.–gehalte van het bestuursrecht in elk geval niet worden verlaagd. In verband met de beperkingen die eigen zijn aan de bestuursrechtelijke verhoudingen Zoals bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in artikel 8:72 lid 4 Awb. Neerhof noemt in dit verband ook de betekenis van artikel 6 EVRM dat zich verzet tegen al te drastische koerswijzigingen ten detrimente van derden in dit stadium van de procedure.
A.R. Neerhof “Bestuurlijke lus: passend antwoord op een weeffout of lapmiddel? Over een tussenuitspraak bevoegdheid in het bestuursprocesrecht” in  “Uit de school geklapt. Opstellen uit Maastricht”, Den Haag 1999, pag. 157-160. en, bijvoorbeeld de positie van derden-belanghebbenden, veronderstelt de Adviescommissie dat de gevallen waarbij in de een bestuurlijke lus een wezenlijk ander besluit in de plaats van het primaire besluit komt, Anders dan in gevallen waarin nu artikel 8:72 lid 4 Awb wordt ingezet. relatief schaars zullen zijn. Niet voor niets is de bestuurlijke lus oorspronkelijk ook uit de koker van de commissie Van Kemenade afkomstig. De Adviescommissie zou een dergelijke eenzijdige inzet van het instrument betreuren.

De Adviescommissie vraagt zich, onder verwijzing naar meer kwantitatief ingestoken onderzoek, Drs. K.A. van der Veer en mr.dr. A.T. Marseille, Besluitvorming na een rechterlijke vernietiging: de Achilleshiel van het bestuursrecht, NJB 2006/38. af of de bestuurlijke lus in praktische zin een grote bijdrage zal leveren.

De Adviescommissie concludeert dat, hoewel de bestuurlijke lus een waardevolle aanvulling kan zijn, De Adviescommissie ziet daarbij met name een rol weggelegd in situaties waarin sprake is van onderling samenhangende besluiten, zoals het geval is in het besluit van rond de broeikasgas emissierechten waarin ook enige – naar de commissie heeft begrepen: gunstige – ervaring is opgedaan vooral niet moet worden nagelaten om de bestaande mogelijkheden van het bestuursprocesrecht intensief te benutten. Zie wat dit betreft mr. F.F.W. Brouwer en mr.dr. L.M. Koenraad, “Slagvaardig bestuursprocesrecht, over bestuurlijke lus, finale geschilbeslechting en conflictoplossing”,NJB 2006/30 De commissie onderschrijft wat dat betreft in algemene zin van harte de aanbevelingen aan de rechter en het bestuur die de onderzoekers formuleren en die de nadelen van de bestaande praktijk van het zogeheten “zittingsgericht werken” moeten wegnemen.

Bij dit alles maakt de commissie nog de opmerking dat de introductie van de bestuurlijke lus in elk geval niet tot een verdere oploop van de doorlooptijden van de procedure mag betekenen, iets wat niet op voorhand onaannemelijk moet worden geacht. Zie wat dit betreft drs. K.A. van der Veer en mr.dr. A.T. Marseille, NJB 2006/38. De commissie onderschrijft dan ook de aanbeveling van de Commissie Ilsink om ten aanzien van de doorlooptijden van beroepsprocedures een nulmeting te laten verrichten.

Ook vanuit een meer algemeen perspectief acht de Adviescommissie van betekenis dat voortdurend aandacht wordt besteed aan het, waar mogelijk, terugdringen van doorlooptijden in procedures, ondermeer vanwege de “verdamping van rechtsbescherming” Mr.dr. L.M. Koenraad en mr. J.L. Verbeek, Verdampende rechtsbescherming, het besluit als begin en einde van beroepsprocedures, Gemeentestem 2003, 145, die daarvan het gevolg kan zijn en die in andere gevallen in elk geval bijdraagt tot een efficiënt (definitieve) geschilbeslechting.

III        Concrete aanbevelingen uit het onderzoeksrapport

De Adviescommissie reageert thans nog op een aantal concrete aanbevelingen van de onderzoekers.

Aanbevelingen aan de wetgever

De Adviescommissie onderschrijft de wenselijkheid van de introductie van de bestuurlijke lus, onder de hiervoor bedoelde kanttekeningen.

De Adviescommissie verwacht niet veel van de onder 1b geformuleerde aanbeveling. Aangenomen kan worden dat de verschillende rechterlijke instanties binnen betrekkelijk korte termijn een afdoende standaard- of sjabloon-redenering zullen hebben ontwikkeld, waarvan de herhaling weinig meerwaarde zal hebben.

De Adviescommissie is er, anders dan de onderzoekers, voorstander van dat aan partijen wordt overgelaten te bepalen of na comparitie een mondelinge behandeling nog nodig moet worden geacht.

De Adviescommissie is voorstander van een veel meer expliciete (omgang met) bewijslastverdeling in het bestuursrecht. Aanbeveling 1d levert daaraan een belangrijke bijdrage en wordt door de commissie dan ook ondersteund. Het spreekt daarbij voor zich dat de mate van aandacht voor bewijskwesties passend moet zijn bij de aard en het voorwerp van het geschil.

De Adviescommissie onderschrijft ook de overige aanbevelingen.

IV        Aanbevelingen aan de rechter

De Adviescommissie is voorstander van een actieve bestuursrechter die op zoek gaat naar de materiële waarheid ten aanzien van de kern van het geschil en die  de aanbevelingen aan de rechter beogen te verstevigen. Vanzelfsprekend dient de rechter daarbij de grenzen van het hem voorgelegde geschil wel te respecteren. Voorts dient te worden voorkomen dat de rechter zich in zijn poging om tot definitieve geschilbeslechting te komen, min of meer vanuit het perspectief van het bestuursorgaan op zoek gaat naar een “oplossing” van het door hem geconstateerde gebrek in de besluitvorming die de justitiabele aan hem heeft voorgelegd. De commissie vreest dat een dergelijke opstelling vanuit het perspectief van de rechtzoekende niet zal worden begrepen.

Overigens wordt herhaald dat de Adviescommissie zou betreuren dat de actievere opstelling van de rechter leidt tot (nog) langere doorlooptijden. In een onderlinge afweging zou de commissie de voorkeur geven aan het verkorten van de doorlooptermijnen, boven een investering in de mogelijkheden van de rechter om op zoek te gaan naar een rechtmatige variant van de hem voorgelegde besluitvorming.

V        Aanbevelingen aan het bestuur

De commissie kan zich met de betreffende aanbevelingen verenigen.

Adviescommissie Bestuursrecht
Groningen, d.d. 5 juli 2007