De Minister van Justitie

Postbus 20301 2500 EH  Den Haag

Den Haag, 18 december 2006

Uw kenmerk: 5444095/06/6

Doorkiesnummer: 070-335 35 76

Faxnummer: 070-335 35 32

E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl

Dossiernummer: 4.3.10/1

Conceptwetsvoorstel afschaffing bezwaar in reguliere verblijfsprocedures

Mijnheer de Minister,

Bij brief van 17 oktober 2006 verzocht de minister van Vreemdelingenzaken en Integratie de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het afschaffen van bezwaar in reguliere verblijfsprocedures.

De Algemene Raad heeft haar Adviescommissie Vreemdelingenrecht gevraagd hierover een preadvies op te stellen, dat u bijgaand aantreft.

De Algemene Raad onderschrijft het advies van de Adviescommissie.  
Wij delen het streven van de minister naar versnelling van de reguliere procedure. Wij menen echter dat dit ook op een andere wijze kan worden bereikt dan door het afschaffen van bezwaar. De Adviescommissie draagt hiervoor enkele alternatieven aan.

Wij hechten eveneens aan kwalitatief goede beschikkingen en procedures. De Adviescommissie betwijfelt echter of de kwaliteit van de beschikkingen inmiddels zodanig is verbeterd dat de bezwaarfase kan worden afgeschaft.

De Adviescommissie is vooral bezorgd over de gevolgen van het wetsvoorstel voor de rechtsbescherming van reguliere vreemdelingen. Het alternatief van de voornemenprocedure biedt volgens haar onvoldoende waarborgen. Bovendien zou de voornemenprocedure, anders dan wordt voorgesteld, in alle gevallen beschikbaar moeten zijn bij wijze van minimumvoorziening. Herinvoering van hoger beroep bij bepaalde visa beslissingen lijkt geen alternatief voor een voornemen- of bezwaarprocedure.

Wij verzoeken u de opmerkingen van onze Adviescommissie te betrekken bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel.

Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,

J.J.H. Suyver,
algemeen secretaris

Bijlage

De Adviescommissie heeft kennis genomen van het voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het afschaffen van bezwaar in reguliere vreemdelingenzaken. Wij geven u op deze plaats onze conclusie, waarna wij overgaan tot bespreking van het wetsvoorstel meer in detail.

Conclusie

De aanleiding voor het wetsvoorstel is naar het oordeel van de Adviescommissie onvoldoende onderbouwd. De veronderstelde verbetering van de kwaliteit in reguliere vreemdelingenzaken is niet aangetoond, en de voorgenomen bevoegdheidsoverdracht inzake mvv’s bevindt zich nog in een onderzoeksfase.

De doelstelling van het wetsvoorstel: eenvormigheid van procedures, brengt het nadeel van (verdere) afwijking van de Awb met zich mee, zodat zij geen eigenstandig argument kan vormen, en wordt overigens als zodanig ook niet bereikt, nu voor de verschillende soorten beslissingen (visum, verblijfsvergunning, intrekking, ongewenstverklaring) verschillende procedures worden voorgesteld. De afschaffing van de bezwaarfase zou weliswaar kunnen leiden tot wat meer eenvormigheid tussen enerzijds reguliere procedures en anderzijds asielprocedures, in de primaire fase van de besluitvorming (de aanvraag- /voornemen fase), maar wij zien ook nadelen die wellicht zwaarder wegen bij reguliere beslissingen, gezien het wezenlijke verschil met asielbeslissingen. In reguliere zaken is in de meeste gevallen het persoonlijke relaas van de vreemdeling niet beslissend. Om die reden is afschaffing van de bezwaarprocedure naar de mening van de Adviescommissie niet geïndiceerd. Anders dan in veel asielzaken vervult de bezwaarprocedure in reguliere zaken een wezenlijke functie, welke niet afdoende wordt ondervangen door de voorgestelde voornemenprocedure.

De Adviescommissie is van mening dat de rechtsbescherming van reguliere vreemdelingen door het wetsvoorstel in het gedrang zou kunnen komen.

Inleiding

Eenvormigheid van vreemdelingenrechtelijke procedures, en versnelling van de reguliere procedure zijn de belangrijkste overwegingen voor het voorstel. Als ondervanging van het verlies van een instantie wordt in het wetsvoorstel gewezen op de mogelijkheid van een voornemenprocedure in de aanvraagfase. De voornemenprocedure wordt echter niet opengesteld voor alle gevallen; voor bepaalde gevallen volstaat een schriftelijke aanvraagprocedure waarna een inwilliging of een afwijzing volgt, zonder zienswijze zijdens de vreemdeling, en zonder hoorzitting.

De Adviescommissie is vooral bezorgd over de rechtsbeschermingsaspecten van deze wetswijziging. Daarop wordt hierna ingegaan. Vooraf worden enkele algemene opmerkingen gemaakt.

Algemene opmerkingen

Wetsgeschiedenis Vw2000
In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel wordt er op gewezen dat ten tijde van de invoering van de Vreemdelingenwet 2000, waarmee de bezwaarfase in de asielprocedure werd afgeschaft, onvoldoende aanleiding bestond om het bezwaar in reguliere zaken te laten vervallen. “Bezien zou worden of de bezwaarschriftprocedure in de toekomst kon vervallen, afhankelijk van de kwaliteit van beschikkingen en nadere besluitvorming over de bevoegdheidsoverdracht inzake de afgifte van machtigingen tot voorlopig verblijf.” MvT, p 5, eerste alinea.

Thans zou volgens de Minister de benodigde kwaliteitsimpuls gegeven zijn door de concentratie van taken bij de IND, en zou de bedoelde bevoegdheidsoverdracht inmiddels in gang gezet zijn door middel van een (concept)wetsvoorstel. Daarom bestaat thans aanleiding voor het onderhavige voorstel.

Wij plaatsen vraagtekens bij de genoemde kwaliteitsimpuls, nu in het rapport van de Algemene Rekenkamer over de reguliere vreemdelingenketen nog fundamentele kritiek te lezen is op de kwaliteit van de beschikkingen. “Immigratie- en Naturalisatiedienst”, rapport 6 september 2005, TK 2004-2005, 30240 nrs 1-2. In de praktijk is nog niet duidelijk gebleken dat sprake is van een duurzame kwaliteitsverbetering. Wat betreft de overdracht van (visum)taken van de Minister van Buitenlandse Zaken naar de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie geldt m.m. het zelfde. Het is onzeker wanneer het betreffende wetgevingstraject wordt ingezet; een formeel wetsvoorstel ontbreekt tot op heden.

Eenvormigheid asiel en regulier
In 2000 is besloten de procedures voor asiel en regulier strikt te scheiden. Dit is een van de centrale uitgangspunten van de Vw2000 geweest. Deze “waterscheiding” tussen asiel en regulier was een logische gedachte gezien het fundamentele verschil tussen een asielverzoek en een reguliere aanvraag. Dit verschil ziet zowel op procedurele aspecten, als op de inhoudelijke toets en het toepasselijke recht.

De wens van eenvormigheid staat haaks op deze waterscheiding. Daarbij komt, dat eenvormigheid van asielbeslissingen en reguliere beslissingen nooit helemaal zal kunnen worden bereikt.

Het wetsvoorstel lijkt op zichzelf genomen de eenvormigheid overigens niet ten goede te komen. Integendeel, het voorstel kent vele verschillende procedures voor evenzoveel verschillende gevallen. Bij intrekking van een verblijfsvergunning dient de betrokkene te worden gehoord; bij een eerste aanvraag om een verblijfsvergunning echter weer niet. Bij ongewenstverklaring evenmin, maar daar zouden artikel 4:7 en 4:8 Awb de mogelijkheid van horen garanderen (middels een mondelinge zienswijze). Tenslotte is bij sommige aanvragen in het geheel geen voornemenprocedure voorgeschreven, zoals bij een verzoek om vrijstelling van het mvv-vereiste of een visumbeslissing.

Kortom, eenvormigheid van procedures kan als zodanig geen doorslaggevend argument vormen voor het onderhavige wetsvoorstel.

Kwaliteitsverbetering en versnelling van de procedure
Wat betreft de gestelde kwaliteitsverbetering merken wij op dat de in 2001 ingevoerde nieuwe asielprocedure op bepaalde punten serieuze kritiek heeft ontmoet, zowel vanuit de rechtspraktijk alsook in het rapport Evaluatie Vreemdelingenwet 2000. In het wetsvoorstel missen wij een signalering van mogelijke knelpunten in reguliere zaken, en mogelijke oplossingen daarvoor.

Wat betreft de beoogde versnelling van de procedure, merken wij op dat de aanvraagfase in reguliere zaken gemiddeld genomen langer duurt dan de bezwaarfase. Versnelling van de procedure zou derhalve eenvoudiger bereikt kunnen worden door bekorting van de beslistermijnen, welke zes maanden (verblijfsvergunning) respectievelijk drie maanden (mvv en visa kort verblijf) bedragen. Dit is overigens aanzienlijk langer dan vele beslistermijnen die het bestuursrecht in Nederland kent.

Een andere manier om tot versnelling te komen zou kunnen zijn vaker te onderzoeken of de bezwaarfase vrijwillig kan worden overgeslagen. De Awb biedt deze mogelijkheid nu reeds. Artikel 7:1a Awb.

Wij achten, kortom, de aanleiding c.q. de motivering voor het afschaffen van de bezwaarfase zoals neergelegd in de MvT op zichzelf genomen weinig overtuigend.

Strijd met internationaalrechtelijke bepalingen
Tenslotte achten wij onvoldoende onderzocht, of het wetsvoorstel mogelijk strijd oplevert met het discriminatieverbod, neergelegd in onder meer artikel 12 EG verdrag, artikel 31 Richtlijn EG 2004/38 en artikel 9 Associatieovereenkomst EG-Turkije, doordat voor (de door deze bepalingen beschermde) vreemdelingen andere en wellicht minder effectieve rechtsmiddelen beschikbaar zijn dan voor Nederlanders.

Afwijking van de Awb

Afwijking van de Awb, die is opgezet als een overkoepelende regeling voor het bestuursprocesrecht, behoort in zijn algemeenheid te worden vermeden, en in het voorkomende geval deugdelijk te worden onderbouwd. In casu is de vraag of het voordeel van meer eenvormigheid in vreemdelingenzaken opweegt tegen het nadeel van een (verdere) afwijking van de Awb.

Met de Awb is primair beoogd de rechtsbescherming te dienen. Als het gaat om de bezwaarprocedure, dient het bestuur zijn besluit opnieuw te overwegen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden dienen te worden betrokken, en alle relevante belangen te worden afgewogen, waaronder ook die van eventuele derde-belanghebbenden. Met name bij complexe besluitvorming is de bezwaarprocedure een waarborg dat al die verschillende feiten en belangen de aandacht krijgen die zij behoeven.

In de tweede plaats kan de bezwaarfase worden gezien als een vorm van verlengde besluitvorming, in gevallen waar de primaire besluitfase tekort is geschoten. Dit speelt met name bij bestuursorganen die grote aantallen gelijkvormige besluiten nemen, zoals inzake belastingen of sociale verzekeringen. Indien daarbij vergissingen worden begaan, biedt de bezwaarprocedure een relatief eenvoudige mogelijkheid die te herstellen.

Zoals wij het voorstel begrijpen overheerst het element van de verlengde besluitvorming. Voor veel toelatingsbeslissingen gaat dit beeld inderdaad op. De bezwaarprocedure zou in die gevallen zonder al te veel bezwaar door een voornemenprocedure kunnen worden “vervangen”. Maar dit geldt bepaald niet voor de meer complexe gevallen, waar de bezwaarprocedure een wezenlijke instantie vormt in de procedure. Afschaffing zou dan ook een ingrijpende afwijking van de Awb betekenen.

Los van dit meer principiële bezwaar, achten wij de voornemenprocedure een alternatief dat onvoldoende waarborgen biedt.

Voornemenprocedure als alternatief
De Awb bevat reeds een voornemenprocedure, in de artikelen 4:7, 4:8 en 4:9 Awb.

Ons eerste bezwaar is, dat de voorgestelde voornemenprocedure van deze Awb regeling afwijkt. Zo heeft de vreemdeling niet de vrije keus tussen een mondelinge of schriftelijke zienswijze, maar kan de zienswijze uitsluitend schriftelijk worden ingediend. Zoals gezegd dient afwijking van de Awb ons inziens zoveel mogelijk te worden vermeden.

In dit verband is opmerkelijk hetgeen in de MvT wordt gesteld MvT p. 9, tweede alinea, dat ingeval van een ongewenstverklaring de vreemdeling de mogelijkheid heeft om zich te doen horen, gelijk als geregeld in artikel 24b van het wetsvoorstel, maar dat die mogelijkheid voortvloeit uit de artikelen 4:7 en 4:8 Awb. Als dat zo zou zijn, zouden deze artikelen eveneens van toepassing kunnen zijn op de andere gevallen waarin volgens het voorstel niet wordt gehoord in de voornemenprocedure. Op dit punt dient de Minister helderheid te scheppen.

In de tweede plaats is van belang dat er wezenlijke verschillen bestaan tussen asielbeslissingen en reguliere beslissingen. Reguliere toelatingsbeslissingen zijn soms complex van aard, in die zin dat feiten en omstandigheden dienen te worden afgewogen, en bewijs door middel van schriftelijke documenten dient te worden geleverd, die soms voor uiteenlopende interpretatie vatbaar zijn. In asielbeslissingen is hoofdzakelijk de geloofwaardigheid van het asielrelaas aan de orde.

In de MvT wordt als voorbeeld van een complex regulier geval genoemd van het vaststellen van de gezinsband bij gezinshereniging. Vele complexe voorbeelden zijn echter denkbaar; denk aan toelating voor een medische behandeling, een wezenlijk Nederland belang bij toelating voor arbeid, enzovoorts.

In deze gevallen schiet de voornemenprocedure naar ons idee tekort om tot een weloverwogen (afwijzend) besluit te kunnen komen. De bezwaarprocedure biedt de betrokkene een noodzakelijke gelegenheid zijn standpunt te onderbouwen. Dit komt zowel de rechtmatigheid als de doelmatigheid ten goede.

Indien sprake is van derde-belanghebbenden zoals de referent, is de bezwaarprocedure ons inziens zelfs een noodzakelijke voorwaarde voor rechtmatigheid.

Voor de minder complexe gevallen is de voornemenprocedure als alternatief te overwegen. Het voorstel gaat echter verder dan dat. Voor bepaalde gevallen bestaat zelfs het alternatief van de voornemenprocedure niet. Artikel 24a lid 3 en 4. Dit betreft aanvragen voor bepaalde tijdelijke verblijfsdoelen, gevallen waar vrijstelling van het mvv-vereiste speelt, buiten behandelingstelling van een aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb, en visa kort verblijf.

Minimumvoorziening
Naar ons idee zou de voornemenprocedure in alle gevallen beschikbaar moeten zijn, als “minimumvoorziening”. Dit geldt in het bijzonder (doch niet uitsluitend) visa kort verblijf, en de gevallen waarin vrijstelling van het mvv-vereiste is verzocht. Vrijstelling van het mvv-vereiste vraagt veelal een afweging van belangen. Bij een beroep op de hardheidsclausule dient bijvoorbeeld te worden beoordeeld of sprake is van “een onbillijkheid van overwegende aard”. Artikel 3.71 Vb2000 Andere vrijstellingscategorieën zoals het medisch reisbeletsel, of niet-toerekenbare expiratie van de 6 maandentermijn bij verlenging van een verblijfsvergunning, vereisen een vergelijkbare afweging. Bij visa kort verblijf is de afwijzingsgrond veelal “vestigingsgevaar”. Kortom, het betreft gevallen waar de vreemdeling de gelegenheid zou moeten hebben in de bestuurskolom zijn standpunt tegenover dat van de Minister te plaatsen, zulks in het belang van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de besluitvorming. Wij zien dit bij voorkeur in de bezwaarprocedure gebeuren, maar zoniet, dan toch in ieder geval in een voornemenprocedure.

Wat betreft de “herinvoering” van het hoger beroep bij visa beslissingen MvT bij artikel 24a en 75. miskent de Minister dat in visa kwesties het zwaartepunt in de aanvangsfase van de procedure ligt, zowel wat betreft het belang van de aanvrager (spoedeisendheid) als wat betreft de inhoud van de besluitvorming (beoordelen van ter plaatse verkregen of opgemaakte documenten, bekendheid met de situatie ter plekke). Herinvoering van het hoger beroep kan de bezwaren tegen de afwezigheid van een voornemen- of bezwaarprocedure naar onze mening niet ondervangen.

Rechtsbescherming

In de hierna opgesomde aspecten levert de voorgestelde voornemenprocedure spanning op met de rechtsbescherming:

het beginsel van hoor en wederhoor
verschillen in de aard van de beslissing in asiel en regulier
beperktere beschikbaarheid van rechtshulpverlening

1. Hoor en wederhoor
Het uitgangspunt in de bezwaarprocedure is, dat de belanghebbenden worden gehoord door het bestuursorgaan. Waar de voornemenprocedure als alternatief voor de bezwaarprocedure wordt ingevoerd, dient tenminste een mondelinge zienswijze mogelijk te zijn. Dit vloeit voort uit het beginsel van hoor en wederhoor.

In uitzonderlijke gevallen kan afwijking daarvan geïndiceerd zijn. Een algehele uitsluiting van de mondelinge zienswijze, zoals in het voorstel opgenomen, doet echter onvoldoende recht aan het beginsel van hoor en wederhoor. Bepaalde geschilpunten vereisen een presentatie in persoon. Te denken valt aan gevallen van gezinsvorming waarin wordt getwijfeld aan het (nog) bestaan van een exclusieve, duurzame relatie, of meer in het algemeen gevallen waarbij gezinsleven aan de orde is. Voorts zij verwezen naar de eerder in deze notitie genoemde voorbeelden. Voor die gevallen is de schriftelijke voornemenprocedure minder geschikt.

Dit klemt te meer, nu reguliere aanvraagprocedures veelal uitsluitend schriftelijk verlopen. In asielzaken is het ontbreken van een mondelinge zienswijze een minder groot bezwaar, omdat daar direct intensief contact bestaat met een IND ambtenaar, in een eerste gehoor en een tweede gehoor.

Volgens het wetsvoorstel dient de vreemdeling bij een voornemen tot intrekking van zijn verblijfsvergunning wèl te worden gehoord. Volgens de MvT stelt het intrekken van een bestaand verblijfsrecht hogere eisen aan de zorgvuldigheid. MvT p. 9, tweede alinea Als dit zo is, is de vraag waarom de vreemdeling bij een aanvraag tot verlenging of wijziging van een bestaande vergunning niet eveneens zou moeten worden gehoord. Maar zelfs dan resteert een ander bezwaar, namelijk dat de Minister er blijkbaar vanuit gaat dat verschillende gradaties van zorgvuldigheid kunnen worden toegepast, naar gelang de situatie die zich voordoet. Dat zou onjuist zijn. Elk besluit van een bestuursorgaan dient zorgvuldig te zijn. Dit vloeit voort uit de wet en uit de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Iets anders is, dat die zorgvuldigheid niet in alle gevallen met het volgen van dezelfde procedure is gediend. Zoals hiervoor reeds betoogd achten wij het horen echter een wezenlijk element in de besluitvorming omtrent (de meeste) reguliere beslissingen, zodat de zorgvuldigheid gebiedt dat er een mogelijkheid tot horen bestaat.

2. Verschillen in beoordeling van asiel en regulier
Voor zover er bij de beoordeling van een asielverzoek onduidelijkheden blijven bestaan dient veelal opnieuw met de betrokkene te worden gesproken. Dit gebeurt in beginsel in de aanvraagfase reeds in twee instanties (eerste gehoor en nader gehoor).

Reguliere aanvragen vereisen, zoals gezegd, veelal een afweging van verschillende feiten en belangen. Indien deze tekort schiet, is een verdieping van de geschilpunten, en een belichting van verschillende zijden, geïndiceerd om tot een weloverwogen besluit te komen. De bezwaarprocedure is daarvoor beter geschikt dan de voornemenprocedure. Het twee partijen model van de bezwaarprocedure draagt ons inziens bij aan de kwaliteit van de beslissing.
Niet onbelangrijk is tevens, dat in bezwaar ook derde-belanghebbenden, zoals de referent, hun standpunt naar voren kunnen brengen, en in de voornemenprocedure niet.

Tenslotte wijzen wij op de kritiek die de huidige asielprocedure heeft ontmoet. Die betreft onder meer het trechtermodel voor de rechterlijke toetsing. Dit model leidt ertoe dat na het totstandkomen van het primaire besluit (na afronding van de voornemenprocedure), geen nieuwe informatie kan worden ingebracht. Indien het beroep of het hoger beroep vervolgens verloren gaan, kan weliswaar een nieuwe aanvraag worden ingediend, maar deze stuit in veel gevallen af op het feit dat er geen sprake is van een wezenlijk nieuwe situatie, zodat de aanvraag met een verwijzing naar artikel 4:6 Awb vereenvoudigd kan worden afgedaan.

De voor reguliere zaken voorgestelde ex nunc toetsing door de rechter speelt hierbij ook een rol. In asielzaken heeft deze ex nunc toetsing in de praktijk geleid tot knelpunten, welke mede de aanleiding zijn geweest voor een initiatiefwetsvoorstel van D66. In het onderhavige wetsvoorstel zien wij onvoldoende aandacht voor deze knelpunten.

De hierboven genoemde kritiek geldt in veel ernstiger mate voor reguliere beslissingen, waar nader bewijs en onderbouwing met stukken gebruikelijker is, en vaker doorslaggevend voor de beslissing. Ook om die reden is de voornemenprocedure naar ons idee geen adequaat alternatief voor de bezwaarprocedure.

3. Rechtsbijstand
Door het conflictmodel is in de bezwaarprocedure direct duidelijk dat bijstand van een rechtshulpverlener dient te worden ingeroepen. Dit is vast in het collectief bewustzijn verankerd. De rechtsmiddelenclausule die elk afwijzend besluit dient te bevatten, waarin een termijn voor het indienen van bezwaar wordt genoemd, draagt ook bij aan alertheid van de belanghebbende . Waar echter sprake is van een “voornemen”, is de aanvrager in het algemeen laconieker, en zal deze soms trachten zelf een zienswijze te formuleren, ook als sprake is van een voornemen met duidelijk juridische overwegingen die voor een leek moeilijk te doorgronden zijn.

In asielzaken is dit minder bezwaarlijk, omdat de asielzoeker direct bij aanvang in contact wordt gebracht met de rechtshulpverlening, die in aanmeldcentra direct beschikbaar is. Gestructureerde rechtshulp is beschikbaar gedurende de gehele aanvraagfase, zelfs nog voordat het tot een voornemen is kunnen komen. Ingeval van een voornemen kan dus direct adequaat worden gereageerd.

In reguliere zaken is in de aanvraagfase gestructureerde rechtshulp echter niet mogelijk, en is de rechtshulpverlening op geen enkele wijze gegarandeerd, wettelijk noch organisatorisch.

Wij achten de rechtsbescherming onvoldoende gewaarborgd in de voornemenprocedure, zoals deze in het voorstel is geformuleerd.

Beleidsnotitie Naar een modern migratiebeleid

De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie heeft op 22 mei 2006 een notitie gepubliceerd van de Directie vreemdelingenbeleid van het Ministerie van Justitie over de herziening van de reguliere toelating van vreemdelingen. De kernpunten van het voorgestelde beleid zijn:
restrictiviteit gecombineerd met selectiviteit
slagvaardig inspelen op de behoeften van samenleving en arbeidsmarkt

Organisatorisch wordt het voorgestelde systeem gedomineerd door een centrale rol voor referenten zoals universiteiten en werkgevers, centrale en eenvoudigere afhandeling van aanvragen, onder meer door uitbreiding van digitale procedures, en uitwisseling van reeds bij overheidsinstellingen aanwezige informatie.

Inhoudelijk worden vijf “verblijfskolommen” geïntroduceerd, waar alle thans bestaande verblijfsdoelen in worden ondergebracht.

Verhouding tot het voorstel afschaffing bezwaar regulier
Op het eerste gezicht zou men kunnen denken dat de grotere flexibiliteit en efficiëntie waar naar wordt gestreefd, afschaffing van de bezwaarprocedure rechtvaardigen. Dat zou echter een misvatting zijn.

Het voorgestelde systeem wordt, sterker dan het huidige systeem, gekenmerkt door afwegingsmomenten. Het kan zijn de afweging van tegengestelde belangen, zoals selectiviteit versus restrictiviteit, of de afweging van feiten en omstandigheden die uit verschillende bronnen afkomstig zijn, zoals van de vreemdeling zelf, van zijn werkgever en uit databanken van overheidsinstellingen.

Zoals gezegd achten wij de bezwaarprocedure beter geschikt voor dergelijke afwegingen, dan de voornemenprocedure. Ook belangen van de referent, bijvoorbeeld de werkgever, komen daarin beter tot hun recht.

Daarnaast is het volgende van belang. De Beleidsnotitie richt zich volledig op de besluitvorming en de toetsingscriteria in de aanvraagfase. De voornemenfase maakt daar echter deel van uit. Invoering van het onderhavige voorstel zou de procedurele kant van de aanvraagfase wezenlijk beïnvloeden, en het lijkt ons van belang de vraag te stellen of daarmee de mogelijkheden van de wetgever voor implementatie van de Beleidsnotitie niet op voorhand worden beperkt.

Adviescommissie Vreemdelingenrecht
Amsterdam, 12 december 2006
namens deze,

W. Verberk
J.A. Kroes