| De Minister van Justitie |
| Postbus 20301
2500 EH Den Haag |
|
|
| Den Haag, 16 januari 2007 |
| Uw kenmerk: 5453672/06/6 |
| Doorkiesnummer: 070-335 35 13 |
| Faxnummer: 070-335 35 32 |
| E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl |
| Dossiernummer: 4.3.11/3 |
|
Aanwijzingen ernstige overlast |
|
|
Mijnheer de Minister,
Bij brief van 15 november 2006 verzochten uw ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en u de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en het Wetboek van Strafvordering in verband met het stellen van regels over bepaalde bevelen van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde en het geven van gedragsaanwijzingen door de officier van justitie in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
De Algemene Raad heeft het wetsvoorstel voorgelegd aan zijn Adviescommissie Strafrecht, die bijgaand preadvies heeft uitgebracht.
Ten aanzien van de juridische vormgeving van het wetsvoorstel signaleert de Adviescommissie onder meer lacunes bij de regeling van de gedragsaanwijzingen. Zo ontbreken bijvoorbeeld termijnen voor het instellen en de behandeling van beroep. De commissie beveelt tevens aan om aansluiting te zoeken bij de bestaande terminologie in het Wetboek van Strafvordering.
In de eerste plaats is de Adviescommissie echter van mening dat er geen dringende redenen zijn om nieuwe strafrechtelijke bevoegdheden en strafbepalingen te creëren. Volgens haar dient het primaat voor handhaving van de openbare orde bij de burgemeester te liggen. Het bestuursrecht voldoet beter dan het strafrecht voor dit soort zaken vanwege de motiveringsplicht, belangenafweging en rechtsbescherming. Het strafrechtelijk optreden zou slechts flankerend en als uiterste middel dienen te worden ingezet. Volgens de commissie is echter onvoldoende onderzocht of aanpassing van het bestaande bestuursrechtelijke instrumentarium niet tot een vergelijkbaar resultaat kan leiden, mede gezien de bestaande én komende strafrechtelijke mogelijkheden.
De Adviescommissie beveelt ten slotte aan om in plaats van dit wetsvoorstel de bestuursrechtelijke bevoegdheden desgewenst uit te breiden, en geen nieuwe strafrechtelijke bevoegdheden in het leven te roepen.
De Algemene Raad onderschrijft het advies en geeft u in overweging de noodzaak van dit voorstel nader te motiveren.
Deze brief met het preadvies stuur ik per gelijke post aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,
J.J.H. Suyver,
algemeen secretaris
Bijlage
Preadvies
van de
Adviescommissie Strafrecht
inzake
Conceptwetsvoorstel aanwijzingen ernstige overlast
van de
Adviescommissie Strafrecht
inzake
Conceptwetsvoorstel aanwijzingen ernstige overlast
Inleiding
Het Conceptwetsvoorstel aanwijzingen ernstige overlast bevat bepalingen die inhouden dat aan de burgemeester en de officier van justitie bevoegdheden worden toegekend om in te grijpen in geval van stelselmatige ernstige overlast in de publieke ruimte, wanneer in die ruimte door burgers onveiligheid wordt ervaren. Het gaat er dus in de kern om, ingrijpen mogelijk te maken wanneer burgers zich beperkt voelen om gebruik te maken van de publieke ruimte om redenen van onveiligheid.
Hiervoor wordt de Gemeentewet uitgebreid met een bevelsbevoegdheid van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde (art. 172a Gemeentewet). Het bevel kan inhouden een gebiedsverbod met de aanwijzing van meldingsplicht. Wordt de openbare orde ernstig verstoord door het plegen van strafbare feiten, dan gaat een gedragsaanwijzing uit van de officier van justitie jegens degene(n) die word(t)(en) verdacht van die strafbare feiten, indien daarvoor is gedagvaard. In die situatie komt de burgemeester geen bevelsbevoegdheid toe. De bevoegdheid van de officier heet geen bevelsbevoegdheid, doch de bevoegdheid tot geven van gedragsaanwijzingen. Deze komen de officier van justitie ook toe als het ernstig belastend gedrag niet direct de openbare ruimte betreft, maar is gericht tegen personen (art. 509hh).
Zoals gezegd zijn de onderscheiden bevoegdheden van de burgemeester en de officier van justitie vervat in een verschillende terminologie. De burgemeester geeft een bevel voor de duur van maximaal drie maanden met de mogelijkheid van verlenging tot maximaal een jaar. De officier van justitie geeft gedragsaanwijzingen waarvan de duur maximaal 3 maanden beslaat of zoveel korter, indien terzake van het strafbare feit onherroepelijk vonnis is gewezen.
In de zaken waar de officier van justitie optreedt wordt dus enige vorm van snelheid betracht in berechting. In de voorgestelde regeling is niet voorzien in handhaving van de gedragsaanwijzingen indien het onderzoek ter terechtzitting dient te worden aangehouden (bijvoorbeeld door de zittingsrechter alsdan een verwante bevoegdheid toe te kennen). Openbare ordeverstoringen gepaard gaand met het plegen van stafbare feiten kunnen de nodige bewijsproblemen met zich brengen. De politie kan in het kader van de opsporing het onderzoek afpalen om redenen van efficiency en tijd, waarna de verdediging alsnog getuigen wenst te horen. Ook kan de appointering problemen geven omdat in de regel de zittingen over een periode van drie maanden al zijn volgepland.
Tot slot wordt aan het Wetboek van Strafrecht een nieuw artikel 184a toegevoegd, voor het geval dat wordt gehandeld in strijd met de door de officier van justitie gegeven gedragsaanwijzing. De strafbedreiging bedraagt een jaar gevangenisstraf of een geldboete van de derde categorie.
Enige beschouwingen
Bij de bevoegdheid van de burgemeester gaat het om handhaving van de openbare orde en bij de officier van justitie om handhaving van de rechtsorde. Het onderscheid daartussen en de discussie daarover is in het kader van het WvSv bekend met betrekking tot art. 67a lid 2 sub 1 Sv. Het gaat dan om de toepassing van de voorlopige hechtenis wanneer een verdenking bestaat van overtreding van een strafbepaling waarop een gevangenisstraf van tenminste 12 jaar is gesteld en de rechtsorde ernstig is geschokt. De discussie ontstond met name na de uitspraak van het EHRM in de zaak Letellier (EHRM 26 juni 1991, NJ 1995, 575). Grofweg bepaalde het Europese hof dat voorlopige hechtenis toelaatbaar is ter bescherming van de openbare orde. Hiervoor moeten concrete feiten en omstandigheden bestaan en is in ieder geval nodig dat het gaat om ernstige misdrijven. In Hoge Raad 21 maart 2006, NJ 2006, 246 lijkt de Hoge Raad zich hierbij aan te sluiten. Het gaat blijkens genoemd arrest bij art. 67a lid 2 Sv om nevenschikkende vereisten. Het moet gaan om een ernstig misdrijf (gelijk of meer dan 12 jaar) èn de rechtsorde moet ernstig zijn geschokt.
Met het voorstaande wil gezegd zijn dat tussen de begrippen openbare orde en rechtsorde geen duidelijke waterscheiding bestaat. Als het gaat om gedragsaanwijzingen van de officier van justitie ter handhaving van de rechtsorde, moet het naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht betreffen een aanhoudend plegen van strafbare feiten, die ingrijpen van de officier van justitie rechtvaardigen door het geven van gedragsaanwijzingen met het doel om verdere strafbare feiten te voorkomen omdat daar ernstige vrees voor bestaat, een terminologie die eveneens bekend is uit de voorlopige hechtenis, namelijk art. 67a lid 2 sub 2 Sv.
Indien de officier van justitie wenst over te gaan tot gedragsaanwijzingen, dienen jegens de verdachte ernstige bezwaren te bestaan (art. 509 hh lid 1 laatste zinsnede). Een lichtere graad van verdenking zou weinig zinvol zijn, omdat enerzijds het niet de rechter is die de aanwijzingen oplegt en anderzijds aan de verdachte tevoren een dagvaarding wordt uitgereikt.
De gebezigde terminologie
Voor de toepassing van de aanwijzingen wordt geëist dat er een grote vrees voor herhaling bestaat. Het verdient sterk de voorkeur aansluiting te zoeken bij de bestaande terminologie als gebezigd in art. 67a lid 2 sub 2 Sv, namelijk ernstig rekening houden dat verdachte nieuwe strafbare feiten zal plegen.
In de toelichting op het conceptwetsontwerp wordt niet duidelijk waarom er een onderscheid wordt gemaakt tussen de bevelbevoegdheid van de burgemeester en de gedragsaanwijzingen van de officier van justitie, terwijl de toelichting aangeeft dat er in de praktijk sprake zal zijn van (forse) overlap.
Aan het optreden van de officier van justitie lijkt hogere waarde te worden toegekend dan aan het optreden van de burgemeester in het voorgestelde bestuurlijk juridisch kader. De burgemeester zal hebben te wijken, als toepassing wordt gegeven aan art. 509 hh. Overtreding van het bevel van de burgemeester valt onder de strafbaarstelling van art. 184 Sr dat een maximum gevangenisstraf kent van drie maanden, terwijl overtreding van de gedragsaanwijzingen van de officier van justitie wordt strafbaar gesteld in een nieuw in te voeren bepaling 184a met een strafmaximum van een jaar.
Art. 67 lid 1 Sv wordt uitgebreid met art. 184a Sr, zodat overtreding van de gedragsaanwijzing een voorlopige hechtenis-feit wordt. Hiermee wordt de voortschrijdende inflatie voor de toepassing van de voorlopige hechtenis benadrukt.
Het ligt meer voor de hand de burgemeester als primus inter pares aan te wijzen waar het betreft de bestrijding van ernstige overlast en de officier van justitie hierin flankerende ondersteuning te laten geven, wanneer ernstige overlast plaatsvindt en daarbij strafbare feiten een rol spelen, waarvan overigens doorgaans sprake zal zijn. Het introduceren van nieuwe terminologieën die nieuwe bevoegdheden en nieuwe strafbepalingen creëren zonder dat daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, dient voorshands niet te worden nagestreefd.
Nog enige kritische opmerkingen
Het vorenstaande kan nog verder worden onderstreept door de onderscheiden posities van de burgemeester en de officier van justitie en de bronnen waaruit bij overlast kan worden geput. Binnen het gemeentelijke apparaat zijn diverse secties werkzaam die de burgemeester inzicht kunnen verschaffen over de aard van de problematiek. Verder kunnen burgers en de politiek de burgemeester daarop aanspreken. Hij behoort derhalve de eerstverantwoordelijke te zijn bij de bestrijding van ernstige overlast. Het valt vanuit die optiek niet te begrijpen dat zijn bevelen van minder gewicht zouden moeten zijn dan de aanwijzingen van de officier van justitie. Diens flankerend strafrechtelijk optreden dient de burgemeester te ondersteunen bij zijn handhaving van de openbare orde. Dit kan met name door adequaat en snel optreden waar het noodzakelijk is, zonodig met toepassing van snelrecht.
Het valt – ook in het licht van de Memorie van Toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel – niet in te zien waarom in het kader van de handhaving van de publieke orde er nieuwe zelfstandige bevoegdheden voor de officier van justitie dienen te worden gecreëerd. Het leidt tot verdere vervaging van de grenzen tussen bestuurlijk en strafrechtelijk optreden. Naast de reeds bestaande bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde moet serieus worden bezien of er met dit concept niet een woud aan regels ontstaat die overheidsoptreden mogelijk maakt, zonder dat betrokkenen bij de onderscheiden regelingen de finesses kennen. Dit kan enerzijds leiden tot willekeur en anderzijds tot het voeren van vele procedures omdat wellicht de verkeerde bevoegdheid is ingezet.
Natuurlijk worden in de toelichting de bestaande regelingen onderkend en wordt aangegeven dat die in vergelijking met het onderhavige concept tekort schieten. Naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht is onvoldoende onderzocht of met name aanpassing van het bestaand bestuurlijk instrumentarium inclusief de bestuurlijke ophouding niet tot een bevredigend resultaat leidt.
Ook het bestaand en komend strafrechtelijk instrumentarium kan worden ingezet ten behoeve van de veiligheid in de publieke ruimte. Hier moet op de eerste plaats worden gedacht aan gedragsaanwijzingen in het kader van de OM-afdoening. Met name in dit kader kan met de bestaande front-offices grote snelheid van ingrijpen worden bereikt.
In de toelichting komen nog aan de orde de rechtelijke bevelen tot handhaving van de openbare orde als bedoeld in titel VII van boek IV van het WvSv (art. 540 Sv e.v.). In het kader van de opschoning van overbodige bepalingen moet worden bekeken of de desbetreffende titel nog dient te worden gehandhaafd. Deze titel leidt al vele jaren een noodlijdend bestaan en lijkt naast het huidige én eventueel nieuwe instrumentarium overbodig te zijn.
Een verdere aarzeling bij de invoering van de gedragsaanwijzingen door de officier van justitie kan worden gezien vanuit rechtsbeschermend oogpunt. Gaat het om bevelen van de burgemeester, dan biedt de Awb een adequate rechtsbescherming. Het bevel van de burgemeester is een beschikking en dient derhalve goed te worden gemotiveerd. Een dergelijke motiveringscultuur, zeker in de strafvorderlijke voorfase, is in het strafrecht onbekend. Het behoeft niet te verbazen dat aan de beslissing van de officier van justitie geen of nauwelijks motiveringseisen worden gesteld, zodat de betrokkene geen of weinig houvast heeft indien hij daartegen overeenkomstig art. 509 hh lid 7 in beroep gaat.
De burgemeester dient in zijn beslissing belangen af te wegen, de proportionaliteit in acht te nemen en te beschikken over een onderliggend dossier dat de beslissing rechtvaardigt; overwegingen waarin de officier van justitie niet gewend is te denken. De burgemeester is meer dan de officier van justitie gewend verantwoording af te leggen. Strafvordering is vanuit zijn aard veel meer autoritair en dient derhalve als uiterste middel te worden ingezet als meer repressief optreden is vereist.
In welke gevallen gedragsaanwijzingen?
Ten eerste gaat het om gevallen van verdenking van een strafbaar feit waardoor de openbare orde, gelet op de aard van het strafbaar feit dan wel de samenhang met andere strafbare feiten, dan wel de wijze waarop het strafbaar feit is gepleegd, ernstig is verstoord, en waarbij grote vrees voor herhaling bestaat. Het gaat dan om openlijk drank- en drugsgebruik, vernielingen, kleine mishandelingen, bedreigingen e.d., waarvoor doorgaans aanhouding, inverzekeringstelling en bewaring mogelijk is. De bewaring kan alsdan onder genoegzame voorwaarden worden geschorst. Een snellere reactie lijkt nauwelijks denkbaar. Gaat het om baldadigheid en overige strafbare feiten in de sfeer van overtreding van de APV, dan kan daartegen genoegzaam door de burgemeester worden opgetreden.
Ten tweede wordt gedacht aan strafbare feiten waarbij vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag jegens personen. De delicten die daarvoor in aanmerking komen zijn bedreiging (art. 285 Sr), intimidatie (art. 285a Sr), stalking (art. 285b Sr) en/of mishandeling (art. 300 Sr); wederom feiten waarvoor het WvSv voldoende soelaas biedt, zeker als het gaat om ernstige vrees voor herhaling.
De voorgestelde maatregelen als bedoeld in art. 509hh lijken dan ook geen toegevoegde waarde te hebben.
De strafvorderlijke rechtsbescherming
Art. 509hh lid 3 bepaalt dat de verdachte over de te geven gedragsaanwijzing wordt gehoord. Hem wordt gewezen op de mogelijkheid om zich door een raadsman te doen bijstaan. De toevoeging van een raadsman is niet imperatief voorgeschreven, waar die, gelet op de beperkende maatregelen, wel gewenst zou zijn. Dit horen zal doorgaans plaatsvinden gedurende de ophoudtermijn. Dit is dus nog voordat de piketadvocaat in functie treedt. Bepaald zal dienen te worden dat de piketadvocaat onverwijld wordt verwittigd dat de officier van justitie voornemens is gedragsaanwijzingen op te leggen. Deze rechtsbijstand zal in het toevoegingsformulier gelijk dienen te worden gesteld met een bezoek in verband met de inverzekeringstelling.
De verdachte kan tegen de gedragsaanwijzing in beroep komen bij de rechtbank, die zo spoedig mogelijk beslist. De verdachte laat zich daarin bijstaan door een raadsman (art. 509hh lid 7). Er is geen beroepstermijn gegeven, noch een termijn waarbinnen de rechtbank het beroep behandelt en op het beroep beslist. Uit het oogpunt van duidelijkheid en rechtsbescherming dienen de termijnen te worden ingevuld. De beroepstermijn kan op drie dagen worden gesteld, binnen een week kan de behandeling plaats vinden door de rechtbank die binnen vierentwintig uur nadien mondeling beslist, waarna drie dagen kunnen volgen voor het op schrift stellen van de gemotiveerde beslissing.
Samengevat
Samengevat wordt geadviseerd het huidige conceptwetsvoorstel in te trekken en aansluiting te zoeken bij het bestaande bestuurlijke handhavingsinstrumentarium, waarbij eraan gedacht kan worden die uit te breiden met de mogelijkheid van het geven van gedragsaanwijzingen in gelijke zin als in het concept als bevoegdheid aan de officier van justitie wordt toegekend.
Tevens moet worden bezien of in het bestaande instrumentarium kan worden geschrapt. Met name is hierbij te denken aan de rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde.
Een uitbreiding van het strafrechtelijke instrumentarium dient niet te worden nagestreefd, met name niet omdat met het huidige instrumentarium adequaat en met grote snelheid kan worden opgetreden.
Rotterdam, 5 januari 2007
Adviescommissie Strafrecht
Mr T. Spronken, voorzitter,
namens deze: mr. M. Bakker, secretaris
Het Conceptwetsvoorstel aanwijzingen ernstige overlast bevat bepalingen die inhouden dat aan de burgemeester en de officier van justitie bevoegdheden worden toegekend om in te grijpen in geval van stelselmatige ernstige overlast in de publieke ruimte, wanneer in die ruimte door burgers onveiligheid wordt ervaren. Het gaat er dus in de kern om, ingrijpen mogelijk te maken wanneer burgers zich beperkt voelen om gebruik te maken van de publieke ruimte om redenen van onveiligheid.
Hiervoor wordt de Gemeentewet uitgebreid met een bevelsbevoegdheid van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde (art. 172a Gemeentewet). Het bevel kan inhouden een gebiedsverbod met de aanwijzing van meldingsplicht. Wordt de openbare orde ernstig verstoord door het plegen van strafbare feiten, dan gaat een gedragsaanwijzing uit van de officier van justitie jegens degene(n) die word(t)(en) verdacht van die strafbare feiten, indien daarvoor is gedagvaard. In die situatie komt de burgemeester geen bevelsbevoegdheid toe. De bevoegdheid van de officier heet geen bevelsbevoegdheid, doch de bevoegdheid tot geven van gedragsaanwijzingen. Deze komen de officier van justitie ook toe als het ernstig belastend gedrag niet direct de openbare ruimte betreft, maar is gericht tegen personen (art. 509hh).
Zoals gezegd zijn de onderscheiden bevoegdheden van de burgemeester en de officier van justitie vervat in een verschillende terminologie. De burgemeester geeft een bevel voor de duur van maximaal drie maanden met de mogelijkheid van verlenging tot maximaal een jaar. De officier van justitie geeft gedragsaanwijzingen waarvan de duur maximaal 3 maanden beslaat of zoveel korter, indien terzake van het strafbare feit onherroepelijk vonnis is gewezen.
In de zaken waar de officier van justitie optreedt wordt dus enige vorm van snelheid betracht in berechting. In de voorgestelde regeling is niet voorzien in handhaving van de gedragsaanwijzingen indien het onderzoek ter terechtzitting dient te worden aangehouden (bijvoorbeeld door de zittingsrechter alsdan een verwante bevoegdheid toe te kennen). Openbare ordeverstoringen gepaard gaand met het plegen van stafbare feiten kunnen de nodige bewijsproblemen met zich brengen. De politie kan in het kader van de opsporing het onderzoek afpalen om redenen van efficiency en tijd, waarna de verdediging alsnog getuigen wenst te horen. Ook kan de appointering problemen geven omdat in de regel de zittingen over een periode van drie maanden al zijn volgepland.
Tot slot wordt aan het Wetboek van Strafrecht een nieuw artikel 184a toegevoegd, voor het geval dat wordt gehandeld in strijd met de door de officier van justitie gegeven gedragsaanwijzing. De strafbedreiging bedraagt een jaar gevangenisstraf of een geldboete van de derde categorie.
Enige beschouwingen
Bij de bevoegdheid van de burgemeester gaat het om handhaving van de openbare orde en bij de officier van justitie om handhaving van de rechtsorde. Het onderscheid daartussen en de discussie daarover is in het kader van het WvSv bekend met betrekking tot art. 67a lid 2 sub 1 Sv. Het gaat dan om de toepassing van de voorlopige hechtenis wanneer een verdenking bestaat van overtreding van een strafbepaling waarop een gevangenisstraf van tenminste 12 jaar is gesteld en de rechtsorde ernstig is geschokt. De discussie ontstond met name na de uitspraak van het EHRM in de zaak Letellier (EHRM 26 juni 1991, NJ 1995, 575). Grofweg bepaalde het Europese hof dat voorlopige hechtenis toelaatbaar is ter bescherming van de openbare orde. Hiervoor moeten concrete feiten en omstandigheden bestaan en is in ieder geval nodig dat het gaat om ernstige misdrijven. In Hoge Raad 21 maart 2006, NJ 2006, 246 lijkt de Hoge Raad zich hierbij aan te sluiten. Het gaat blijkens genoemd arrest bij art. 67a lid 2 Sv om nevenschikkende vereisten. Het moet gaan om een ernstig misdrijf (gelijk of meer dan 12 jaar) èn de rechtsorde moet ernstig zijn geschokt.
Met het voorstaande wil gezegd zijn dat tussen de begrippen openbare orde en rechtsorde geen duidelijke waterscheiding bestaat. Als het gaat om gedragsaanwijzingen van de officier van justitie ter handhaving van de rechtsorde, moet het naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht betreffen een aanhoudend plegen van strafbare feiten, die ingrijpen van de officier van justitie rechtvaardigen door het geven van gedragsaanwijzingen met het doel om verdere strafbare feiten te voorkomen omdat daar ernstige vrees voor bestaat, een terminologie die eveneens bekend is uit de voorlopige hechtenis, namelijk art. 67a lid 2 sub 2 Sv.
Indien de officier van justitie wenst over te gaan tot gedragsaanwijzingen, dienen jegens de verdachte ernstige bezwaren te bestaan (art. 509 hh lid 1 laatste zinsnede). Een lichtere graad van verdenking zou weinig zinvol zijn, omdat enerzijds het niet de rechter is die de aanwijzingen oplegt en anderzijds aan de verdachte tevoren een dagvaarding wordt uitgereikt.
De gebezigde terminologie
Voor de toepassing van de aanwijzingen wordt geëist dat er een grote vrees voor herhaling bestaat. Het verdient sterk de voorkeur aansluiting te zoeken bij de bestaande terminologie als gebezigd in art. 67a lid 2 sub 2 Sv, namelijk ernstig rekening houden dat verdachte nieuwe strafbare feiten zal plegen.
In de toelichting op het conceptwetsontwerp wordt niet duidelijk waarom er een onderscheid wordt gemaakt tussen de bevelbevoegdheid van de burgemeester en de gedragsaanwijzingen van de officier van justitie, terwijl de toelichting aangeeft dat er in de praktijk sprake zal zijn van (forse) overlap.
Aan het optreden van de officier van justitie lijkt hogere waarde te worden toegekend dan aan het optreden van de burgemeester in het voorgestelde bestuurlijk juridisch kader. De burgemeester zal hebben te wijken, als toepassing wordt gegeven aan art. 509 hh. Overtreding van het bevel van de burgemeester valt onder de strafbaarstelling van art. 184 Sr dat een maximum gevangenisstraf kent van drie maanden, terwijl overtreding van de gedragsaanwijzingen van de officier van justitie wordt strafbaar gesteld in een nieuw in te voeren bepaling 184a met een strafmaximum van een jaar.
Art. 67 lid 1 Sv wordt uitgebreid met art. 184a Sr, zodat overtreding van de gedragsaanwijzing een voorlopige hechtenis-feit wordt. Hiermee wordt de voortschrijdende inflatie voor de toepassing van de voorlopige hechtenis benadrukt.
Het ligt meer voor de hand de burgemeester als primus inter pares aan te wijzen waar het betreft de bestrijding van ernstige overlast en de officier van justitie hierin flankerende ondersteuning te laten geven, wanneer ernstige overlast plaatsvindt en daarbij strafbare feiten een rol spelen, waarvan overigens doorgaans sprake zal zijn. Het introduceren van nieuwe terminologieën die nieuwe bevoegdheden en nieuwe strafbepalingen creëren zonder dat daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, dient voorshands niet te worden nagestreefd.
Nog enige kritische opmerkingen
Het vorenstaande kan nog verder worden onderstreept door de onderscheiden posities van de burgemeester en de officier van justitie en de bronnen waaruit bij overlast kan worden geput. Binnen het gemeentelijke apparaat zijn diverse secties werkzaam die de burgemeester inzicht kunnen verschaffen over de aard van de problematiek. Verder kunnen burgers en de politiek de burgemeester daarop aanspreken. Hij behoort derhalve de eerstverantwoordelijke te zijn bij de bestrijding van ernstige overlast. Het valt vanuit die optiek niet te begrijpen dat zijn bevelen van minder gewicht zouden moeten zijn dan de aanwijzingen van de officier van justitie. Diens flankerend strafrechtelijk optreden dient de burgemeester te ondersteunen bij zijn handhaving van de openbare orde. Dit kan met name door adequaat en snel optreden waar het noodzakelijk is, zonodig met toepassing van snelrecht.
Het valt – ook in het licht van de Memorie van Toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel – niet in te zien waarom in het kader van de handhaving van de publieke orde er nieuwe zelfstandige bevoegdheden voor de officier van justitie dienen te worden gecreëerd. Het leidt tot verdere vervaging van de grenzen tussen bestuurlijk en strafrechtelijk optreden. Naast de reeds bestaande bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde moet serieus worden bezien of er met dit concept niet een woud aan regels ontstaat die overheidsoptreden mogelijk maakt, zonder dat betrokkenen bij de onderscheiden regelingen de finesses kennen. Dit kan enerzijds leiden tot willekeur en anderzijds tot het voeren van vele procedures omdat wellicht de verkeerde bevoegdheid is ingezet.
Natuurlijk worden in de toelichting de bestaande regelingen onderkend en wordt aangegeven dat die in vergelijking met het onderhavige concept tekort schieten. Naar de mening van de Adviescommissie Strafrecht is onvoldoende onderzocht of met name aanpassing van het bestaand bestuurlijk instrumentarium inclusief de bestuurlijke ophouding niet tot een bevredigend resultaat leidt.
Ook het bestaand en komend strafrechtelijk instrumentarium kan worden ingezet ten behoeve van de veiligheid in de publieke ruimte. Hier moet op de eerste plaats worden gedacht aan gedragsaanwijzingen in het kader van de OM-afdoening. Met name in dit kader kan met de bestaande front-offices grote snelheid van ingrijpen worden bereikt.
In de toelichting komen nog aan de orde de rechtelijke bevelen tot handhaving van de openbare orde als bedoeld in titel VII van boek IV van het WvSv (art. 540 Sv e.v.). In het kader van de opschoning van overbodige bepalingen moet worden bekeken of de desbetreffende titel nog dient te worden gehandhaafd. Deze titel leidt al vele jaren een noodlijdend bestaan en lijkt naast het huidige én eventueel nieuwe instrumentarium overbodig te zijn.
Een verdere aarzeling bij de invoering van de gedragsaanwijzingen door de officier van justitie kan worden gezien vanuit rechtsbeschermend oogpunt. Gaat het om bevelen van de burgemeester, dan biedt de Awb een adequate rechtsbescherming. Het bevel van de burgemeester is een beschikking en dient derhalve goed te worden gemotiveerd. Een dergelijke motiveringscultuur, zeker in de strafvorderlijke voorfase, is in het strafrecht onbekend. Het behoeft niet te verbazen dat aan de beslissing van de officier van justitie geen of nauwelijks motiveringseisen worden gesteld, zodat de betrokkene geen of weinig houvast heeft indien hij daartegen overeenkomstig art. 509 hh lid 7 in beroep gaat.
De burgemeester dient in zijn beslissing belangen af te wegen, de proportionaliteit in acht te nemen en te beschikken over een onderliggend dossier dat de beslissing rechtvaardigt; overwegingen waarin de officier van justitie niet gewend is te denken. De burgemeester is meer dan de officier van justitie gewend verantwoording af te leggen. Strafvordering is vanuit zijn aard veel meer autoritair en dient derhalve als uiterste middel te worden ingezet als meer repressief optreden is vereist.
In welke gevallen gedragsaanwijzingen?
Ten eerste gaat het om gevallen van verdenking van een strafbaar feit waardoor de openbare orde, gelet op de aard van het strafbaar feit dan wel de samenhang met andere strafbare feiten, dan wel de wijze waarop het strafbaar feit is gepleegd, ernstig is verstoord, en waarbij grote vrees voor herhaling bestaat. Het gaat dan om openlijk drank- en drugsgebruik, vernielingen, kleine mishandelingen, bedreigingen e.d., waarvoor doorgaans aanhouding, inverzekeringstelling en bewaring mogelijk is. De bewaring kan alsdan onder genoegzame voorwaarden worden geschorst. Een snellere reactie lijkt nauwelijks denkbaar. Gaat het om baldadigheid en overige strafbare feiten in de sfeer van overtreding van de APV, dan kan daartegen genoegzaam door de burgemeester worden opgetreden.
Ten tweede wordt gedacht aan strafbare feiten waarbij vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag jegens personen. De delicten die daarvoor in aanmerking komen zijn bedreiging (art. 285 Sr), intimidatie (art. 285a Sr), stalking (art. 285b Sr) en/of mishandeling (art. 300 Sr); wederom feiten waarvoor het WvSv voldoende soelaas biedt, zeker als het gaat om ernstige vrees voor herhaling.
De voorgestelde maatregelen als bedoeld in art. 509hh lijken dan ook geen toegevoegde waarde te hebben.
De strafvorderlijke rechtsbescherming
Art. 509hh lid 3 bepaalt dat de verdachte over de te geven gedragsaanwijzing wordt gehoord. Hem wordt gewezen op de mogelijkheid om zich door een raadsman te doen bijstaan. De toevoeging van een raadsman is niet imperatief voorgeschreven, waar die, gelet op de beperkende maatregelen, wel gewenst zou zijn. Dit horen zal doorgaans plaatsvinden gedurende de ophoudtermijn. Dit is dus nog voordat de piketadvocaat in functie treedt. Bepaald zal dienen te worden dat de piketadvocaat onverwijld wordt verwittigd dat de officier van justitie voornemens is gedragsaanwijzingen op te leggen. Deze rechtsbijstand zal in het toevoegingsformulier gelijk dienen te worden gesteld met een bezoek in verband met de inverzekeringstelling.
De verdachte kan tegen de gedragsaanwijzing in beroep komen bij de rechtbank, die zo spoedig mogelijk beslist. De verdachte laat zich daarin bijstaan door een raadsman (art. 509hh lid 7). Er is geen beroepstermijn gegeven, noch een termijn waarbinnen de rechtbank het beroep behandelt en op het beroep beslist. Uit het oogpunt van duidelijkheid en rechtsbescherming dienen de termijnen te worden ingevuld. De beroepstermijn kan op drie dagen worden gesteld, binnen een week kan de behandeling plaats vinden door de rechtbank die binnen vierentwintig uur nadien mondeling beslist, waarna drie dagen kunnen volgen voor het op schrift stellen van de gemotiveerde beslissing.
Samengevat
Samengevat wordt geadviseerd het huidige conceptwetsvoorstel in te trekken en aansluiting te zoeken bij het bestaande bestuurlijke handhavingsinstrumentarium, waarbij eraan gedacht kan worden die uit te breiden met de mogelijkheid van het geven van gedragsaanwijzingen in gelijke zin als in het concept als bevoegdheid aan de officier van justitie wordt toegekend.
Tevens moet worden bezien of in het bestaande instrumentarium kan worden geschrapt. Met name is hierbij te denken aan de rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde.
Een uitbreiding van het strafrechtelijke instrumentarium dient niet te worden nagestreefd, met name niet omdat met het huidige instrumentarium adequaat en met grote snelheid kan worden opgetreden.
Rotterdam, 5 januari 2007
Adviescommissie Strafrecht
Mr T. Spronken, voorzitter,
namens deze: mr. M. Bakker, secretaris