De Adviescommissie Belastingrecht heeft het genoegen het bestuur van de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over bovengenoemd wetsvoorstel.

Het doel van het wetsvoorstel is om de rechtsbescherming van de belastingplichtige bij bepaalde controlehandelingen van de fiscus te vergroten. De Commissie juicht het voorstel van wet toe en heeft slechts op enkele onderdelen commentaar.

Uitbreiding tot alle beschikkingen
Ten eerste vraagt de Commissie zich af waarom het wetsvoorstel zich beperkt tot het introduceren van bezwaar- en beroepsmogelijkheden tegen bepaalde beschikkingen betreffende controlehandelingen en niet in het algemeen wordt uitgebreid tot alle beschikkingen van de inspecteur.

In het belastingrecht is het gesloten stelsel van rechtsmiddelen van toepassing. Alleen in de gevallen die de wet voorschrijft is tegen beschikkingen van de inspecteur bezwaar en beroep mogelijk. Het fiscale recht wijkt wat dit betreft af van het algemene bestuursrecht. In het bestuursrecht is in beginsel tegen elke beschikking of tegen elk besluit bezwaar en beroep mogelijk. Slechts om praktische en uitvoeringstechnische redenen is destijds gekozen voor handhaving van het gesloten stelsel. In het wetsvoorstel wordt voor een bepaalde categorie besluiten en beschikkingen een inbreuk gemaakt op dit gesloten stelsel. Voorgesteld wordt om enerzijds bepaalde besluiten met betrekking tot controlehandelingen voor bezwaar en beroep vatbaar te maken, maar anderzijds aan dit bezwaar en aan een eventueel beroep tegen de uitspraak op bezwaar geen schorsende werking toe te kennen. Als belastingplichtige werkelijk wordt getroffen door de beschikking, kan bij de voorlopige voorzieningenrechter de zaak op korte termijn aanhangig gemaakt worden. Deze systematiek is gekozen omdat op deze wijze kan worden bewerkstelligd dat er niet tegen elk besluit bezwaar wordt aangetekend enkel om de zaak te traineren.

De Commissie belastingrecht vindt dit een goed systeem, maar vraagt zich af waarom dit systeem niet kan worden toegepast op álle besluiten en beschikkingen van de inspecteur. De Commissie ziet geen juridische, noch een praktische grond om de beschikkingen van de inspecteur anders te behandelen dan die van een willekeurig ander overheidslichaam. Het gevaar voor traineren door de belastingplichtige kan worden opgevangen door aan het bezwaar geen schorsende werking toe te kennen op eenzelfde wijze als in het wetsvoorstel is vastgelegd. De Commissie stelt dan ook voor om op eenzelfde wijze de bezwaar- en beroepsmogelijkheden tegen alle beschikkingen en besluiten van de inspecteur open te stellen.

Indienen verzoek onnodig gecompliceerd
Een tweede punt van aandacht betreft het feit dat de inspecteur voor de betreffende beschikkingen niet altijd verplicht is om een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking af te geven. Dit gebeurt alleen op verzoek van de belanghebbende, op welk verzoek door de Inspecteur binnen 10 dagen moet worden beslist. Binnen 10 dagen zou de inspecteur dan dus een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking moeten afgeven. Daartegen kan de belanghebbende dan weer bezwaar instellen.

Omdat de belanghebbende dit verzoek binnen 10 dagen moet doen, zal het voor de belanghebbende ook kenbaar moeten zijn dat de controlehandelingen waar het om gaat handelingen betreffen waarvoor een verzoek kan worden ingediend om het betreffende besluit aan te merken als een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking. Immers, aan een belastingplichtige kan moeilijk worden tegengeworpen dat hij niet binnen de tien dagen termijn een dergelijk verzoek in heeft gediend, indien hij bij de controlehandeling niet tegelijkertijd van deze mogelijkheid op de hoogte wordt gebracht.

Dit lijkt de Commissie een ingewikkelde weg. Waarom kan eenvoudigweg niet elke controlehandeling als een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking worden aangemerkt? Als niet bij voorbaat duidelijk is of een bepaalde controlehandeling een beschikking is die op aanvraag en verzoek kan worden gezien als een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking en op welk tijdstip die beschikking tot stand is gekomen, kan belanghebbende nooit bepalen of hij en zo ja, wanneer hij een dergelijk verzoek zal moeten indienen. Het lijkt de Commissie eenvoudiger indien alle (controle)beschikkingen per definitie als voor bezwaar en beroep vatbaar worden aangemerkt waarbij het vervolgens aan belanghebbende is om bezwaar te maken waar vervolgens een normale termijn van zes weken voor zou kunnen gelden. Een belanghebbende die haast heeft en zich tegen de controlehandelingen zou willen verzetten, heeft er immers belang bij om toch zo snel mogelijk bezwaar in te dienen. De termijn van 10 dagen voor het indienen van het verzoek lijkt daarom onnodig belemmerend voor belanghebbende.

Weigering afgifte beschikking
Voorts vraagt de Commissie zich af wat het gevolg is als de inspecteur weigert om binnen 10 dagen een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking af te geven. De inspecteur kan zonder sanctie weigeren een dergelijke beschikking af te geven. Als dat op zichzelf als een fictieve weigering kan worden gezien, kan daar natuurlijk weer beroep tegen worden ingesteld. Echter, omdat er nog geen voor bezwaar en beroep vatbare beschikking is afgegeven, wordt nog niet aan de connexiteitseis voldaan voor het instellen van een voorlopige voorziening. De inspecteur kan derhalve de zaak traineren door geen, of althans niet tijdig, een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking af te geven.

Dit probleem kan worden opgelost door alle controlebeschikkingen per definitie als voor bezwaar en beroep vatbaar aan te merken. Gebeurt dat niet, dan stelt de Commissie voor dat er een sanctiemechanisme wordt ingesteld op grond waarvan de inspecteur gedwongen wordt om inderdaad binnen die 10 dagen een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking af te geven. Bijvoorbeeld kan er aan worden gedacht om vanaf dat moment aan het verzoek van de belanghebbende wél schorsende werking toe te kennen.

De termijn voor het beantwoorden van vragen en de wijze van aanleveren van gegevens
Het is de Commissie niet duidelijk of het wetsvoorstel ook ziet op de termijn waarbinnen de gevraagde informatie moet worden verstrekt. Met enige regelmaat komt het voor dat er zeer korte termijnen worden gesteld door de belastingdienst, mede in verband met het feit dat de termijnen voor het opleggen van de aanslagen dreigen te verlopen. De termijn wordt niet beheerst door de artikelen van de AWR waarnaar in het wetsvoorstel wordt verwezen maar door artikel 49 AWR. Hetzelfde geldt voor de vraag op welke wijze de gevraagde informatie aangeleverd dient te worden. Indien de inspecteur vraagt om digitale aanlevering van de gegevens op een wijze die de belastingplichtige dwingt om bijvoorbeeld nieuwe software aan te schaffen, kunnen de verzoeken om die reden onredelijk zijn. Deze verzoeken worden bestreken door artikel 49 AWR. Het gaat dan niet om de gegevens als zodanig, maar wel om de wijze van aanlevering van de gegevens.

De Commissie adviseert de reikwijdte van het Wetsvoorstel uit te breiden tot artikel 49 AWR.

Verhouding met de controlehandelingen op grond van de Invorderingswet.
De artikelen 58 e.v. van de Invorderingswet 1990 zijn vrijwel gelijk aan de artikelen 47 AWR e.v. Het is de Commissie niet duidelijk waarom het wetsvoorstel wordt beperkt tot controlehandelingen van de inspecteur, terwijl controle handelingen van de ontvanger in de praktijk net zo knellend ervaren kunnen worden. De Commissie adviseert het wetsvoorstel uit te breiden tot controle handelingen in de invorderingssfeer.

De verhouding met de hoofdprocedure
Het is de Commissie niet duidelijk wat de gevolgen voor de hoofdprocedure zijn indien belastingplichtige heeft verzuimd een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking aan te vragen. Kan dan de vraag of de gegevens terecht zijn verstrekt alsnog in de hoofdprocedure aan de orde komen? Of kan dan op grond van de regels van formele rechtskracht de controlehandeling niet meer in de procedure ontrent de belastingaanslag aan de orde worden gesteld. De Commissie pleit voor een stelsel waarbij, achteraf, de controlehandelingen altijd nog aan een rechtelijk oordeel kunnen worden onderworpen, ook indien belastingplichtige heeft verzuimd een dergelijk verzoek in te dienen.

Controlehandelingen bij derden
 De Commissie zich af hoe het wetsvoorstel uitwerkt met betrekking tot informatie die van derden wordt gevraagd. Het wetsvoorstel strekt zich uit tot artikel 48 AWR (gegevensdragers bij derden), maar naar artikel 53 AWR wordt niet in het wetsvoorstel verwezen. Hierdoor is het niet duidelijk of informatie die van administratieplichtigen wordt gevraagd ten behoeve van derden ook onder de reikwijdte van het wetsvoorstel valt. Naar de mening van de Commissie is dit wel wenselijk. De Commissie stelt daarom voor dat het wetsvoorstel hiertoe wordt uitgebreid dan wel dat nader uiteen wordt gezet dat de informatieplicht van derden ook onder het wetsvoorstel valt zodat daar geen misverstand over kan bestaan.
 
Bezwaar door belastingplichtigen tegen derdenonderzoek
 
Als dan informatie bij derden wordt opgevraagd, dan is de vraag wie een verzoek kan indienen tot het afgeven van een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking. Volgens het wetsvoorstel is dat degene tot wie het verzoek is gericht. Dat moet dan de derde zijn. Over het algemeen echter heeft de derde geen belang bij het aanvragen van een dergelijke beschikking. Degene die daar wel belang bij heeft is de belastingplichtige. Het ligt daarom voor de hand om in dergelijke gevallen de belastingplichtige de mogelijkheid te geven om die voor bezwaar en beroep vatbare beschikking aan te vragen. Echter, dan dient de belastingplichtige wel op de hoogte te worden gesteld van de informatievergaring. De Commissie beveelt daarom aan dat het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid dat de belastingplichtige op de hoogte wordt gesteld van het instellen van specifieke derdenonderzoeken en dat de belastingplichtige de mogelijkheid krijgt om een aanvraag voor het doen van een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking in te dienen.

De Commissie realiseert zich dat de belastingdienst, naar de Commissie aanneemt, bezwaar zal hebben tegen dit voorstel omdat het dan moeilijk zal zijn voor de belastingdienst om zgn. fishing expeditions uit te voeren. Dit zijn echter exact de controlehandelingen waartegen rechtsbescherming noodzakelijk is.

De Commissie adviseert wat dit betreft aan te sluiten bij de regeling van artikel 5 WIB (Wet op de internationale bijstandverlening bij heffing van belastingen). Dit artikel ziet op de gevallen waarin de Nederlandse autoriteiten op verzoek van een buitenlandse staat inlichtingen over een Nederlandse belastingplichtige aan die buitenlandse staat verstrekt. Degene van wie de inlichtingen afkomstig zijn worden door de Minister op de hoogte gesteld van het voornemen om die informatie te verstrekken, waartegen binnen tien dagen bezwaar kan worden ingesteld (er wordt pas na tien dagen uitvoering aan gegeven). Op een zelfde wijze zou de belastingdienst aan de belastingplichtige kunnen laten weten dat bepaalde informatie bij derden wordt opgevraagd en kan de belastingplichtige in de gelegenheid worden gesteld om een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking aan te vragen. In dat geval zouden de inlichtingen echter niet moeten worden gevraagd voordat de termijn van 10 dagen is verstreken. Immers, de derden van wie informatie wordt gevraagd zouden in de tussentijd de informatie kunnen verstrekken.

Met inachtneming van bovengenoemde aanbevelingen adviseert de Commissie de Orde om het wetsvoorstel verder te ondersteunen.


Adviescommissie Belastingrecht
16 oktober 2006