De Minister van Justitie

Postbus 20301 2500 EH  Den Haag

Den Haag, 1 mei 2006

Uw kenmerk: 5404043/06/6

Doorkiesnummer: 070-335 35 13

E-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl

Dossiernummer: 4.3.7/2

Conceptwetsvoorstel herverkaveling rechtsmacht bestuursrechtspraak Mijnheer de Minister, Bij brief van 23 februari 2006 verzocht u de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over het conceptwetsvoorstel herverkaveling rechtsmacht bestuursrechtspraak. De Algemene Raad heeft de Adviescommissie Bestuursrecht gevraagd hierover een advies op te stellen, dat u bijgaand aantreft. De Algemene Raad onderschrijft het advies en beveelt het in uw aandacht aan. Met de meeste hoogachting, namens de Algemene Raad, J.J.H. Suyver, algemeen secretaris Bijlage

Korte inhoud concept wetsvoorstel
Het concept wetsvoorstel wil enige procedures die nu onder de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vallen onderbrengen bij de Centrale Raad van Beroep dan wel het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
De eerste groep grenscorrecties betreft overheveling van rechtsmacht van de Afdeling naar de Centrale Raad. De eerste instantie blijft bij de sector bestuursrecht van de rechtbanken. In een enkel geval is sprake van overheveling van rechtsmacht in eerste en enige aanleg. Het gaat om (medische keuringen in verband met) vergoedingen en uitkeringen voor gehandicapten, oorlogsgetroffenen, veteranen, pensioengerechtigden en oud-mijnwerkers, en om verevening van pensioenrechten bij echtscheiding.
De tweede groep grenscorrecties betreft overheveling van rechtsmacht (i) van de Afdeling als appelrechter naar het CBB als appelrechter, (ii) van de Afdeling in de eerste en enige aanleg naar het CBB in eerste en enige aanleg en (iii) van de rechtbank en de Afdeling naar het CBB in eerste en enige aanleg.

Commentaar
Derde fase herziening rechtelijke organisatie
Deze herverkaveling komt aan de orde omdat de derde fase van de herziening van de rechtelijke organisatie is doodgelopen, in zoverre dat de integratie van de rechtspraak in de eerste instantie niet wordt doorgetrokken naar het hoger beroep. De bestuursrechtspraak in laatste instantie blijft verbrokkeld, verdeeld over met name de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de belastingkamers van de gerechtshoven.
Een mogelijke vierde fase van de herziening van de rechtelijke organisatie die betrekking zou kunnen hebben op de cassatierechtspraak, is al helemaal uit het zicht verdwenen. Zodoende blijft de mogelijkheid van cassatie beperkt tot het grootste deelgebied van het bestuursrecht, te weten het belastingrecht.
Ook op langere termijn is er nu geen zicht op verdere integratie van rechtspraak.

De regering komt niet verder dan het instellen van een rechtseenheidkamer die moet zorgen voor een afstemming van de jurisprudentie van een aantal van de hoogste bestuursrechters, namelijk de Afdeling, de Centrale Raad en het CBB. Het belastingrecht blijft buiten deze constructie. De afstemming binnen de Hoge Raad tussen het belastingrecht enerzijds en het civiel recht en het strafrecht anderzijds krijgt voorrang.

Grenscorrecties, algemeen
Zolang er zoveel verschillende bestuursrechters zijn, is het wenselijk van tijd tot tijd grenscorrecties te overwegen. Aan het onderhavige concept-wetsvoorstel ligt een rapport van een commissie uit de Afdeling bestuursrechtspraak ten grondslag. De andere bestuursrechtelijke colleges hebben daarmee ingestemd respectievelijk aanvullende suggesties gedaan. Het concept is nu voorgelegd aan organisaties van rechters, advocaten, gemeenten, provincies en waterschappen, en aan de Consumentenbond.
De herverkaveling vindt kennelijk primair plaats vanuit het perspectief van de rechter en van de overheid. De Adviescommissie Bestuursrecht van de Orde bekijkt één en ander vooral vanuit het gezichtspunt van de procespartijen in het algemeen en van de rechtzoekende burger in het bijzonder.

Hoger beroep, algemeen
Ook in bestuursrechtelijke geschillen is rechtspraak in twee feitelijke instanties de hoofdregel. De ervaring leert dat de springende punten van een zaak soms pas in de loop van de procedure in de eerste ronde duidelijk worden. Soms maken procespartijen of de rechter vergissingen of fouten die in appel kunnen worden hersteld. Voor al die gevallen is hoger beroep nuttig en eigenlijk onmisbaar.

In bijzondere categorieën van gevallen wordt op grond van praktische overwegingen wel een uitzondering gemaakt voor kwesties waarbij (veel) derden betrokken (kunnen) zijn en waarbij het algemeen belang een snelle afdoening wenselijk maakt. Een voorbeeld is de rechtsgang in zaken van milieu en ruimtelijke ordening. Het gemis van een rechtelijke instantie wordt dan tot op zekere hoogte gecompenseerd door een uitgebreide voorbereidingsprocedure. In min of meer vergelijkbare gevallen is echter toch gekozen voor een gedoseerd systeem van rechtspraak in één en twee instanties. Zie bij voorbeeld de Mededingingswet (artikelen 92 en 93 voorzien in een eerste ronde bij de rechtbank Rotterdam en hoger beroep op het CBB), en de Telecommunicatiewet (artikel 17.1 voorziet deels in beroep op het CBB in eerste en enige aanleg, deels in beroep op de rechtbank Rotterdam met appel op het CBB). Zie ook het recht inzake economische ordening in de gezondheidssector.

De Adviescommissie bepleit dat de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties zoveel mogelijk wordt doorgezet.

In het onderhavige concept-wetsvoorstel dreigt de klok hier en daar te worden teruggezet. Zo zou de rechtzoekende particulier ondernemer volgens de Kaderwet LNV-subsidies een instantie verliezen. Zo zouden ook belangrijke kwesties op grond van de Wet op de kansspelen in één aanleg worden afgedaan. De Adviescommissie acht dat een ongelukkige zaak. De Adviescommissie bepleit dat het concept-wetsvoorstel wordt aangepast in die zin dat die zaken in twee instanties kunnen worden getoetst, en dat de berechting in eerste instantie aan één rechtbank wordt toevertrouwd. Die rechtbank kan dan zo nodig extra kennis en ervaring opdoen.

Grenscorrecties, zonder verlies van instantie
De voorgestelde overheveling van rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak naar de Centrale Raad van Beroep vindt voor het overgrote deel plaats met behoud van instanties, dat wil zeggen met behoud van beroep én hoger beroep. In een enkel geval gaat de rechtsmacht van de Afdeling in eerste en enige aanleg over naar de Centrale Raad in eerste en enige aanleg.
Dit voorstel is geschikt. Het gaat deels om problemen van individuele personen in de sfeer van de expertise van de Centrale Raad: (medische keuringen in verband met) vergoedingen en uitkeringen voor gehandicapten, oorlogsgetroffenen, pensioengerechtigden en oud-mijnwerkers, en om verevening van pensioenrechten bij echtscheiding.
De Adviescommissie is positief over dit onderdeel van het concept-wetsvoorstel.

De voorgestelde overheveling van rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak naar het CBB, voorzover die plaats vindt met behoud van instanties, is ook passend. Het gaat inderdaad om kwesties in de sociaal economische sfeer, zoals procedures inzake de Wet geneesmiddelenprijzen (blijft twee instanties: rechtbank Rotterdam en CBB) en procedures inzake de Destructiewet (blijft één instantie: CBB).
De Adviescommissie is ook hier positief.

Grenscorrecties, verlies van een instantie
De voorgestelde overheveling van de Afdeling bestuursrechtspraak naar de Centrale Raad kent één geval, waarbij de rechtszoekende een ronde inlevert.
De rechtsbescherming ter zake van de Tijdelijke vergoedingsregeling psychotherapie na-oorlogse generatie verandert in zoverre dat rechtspraak in twee instanties wordt vervangen door rechtspraak in eerste en enige aanleg door de Centrale Raad. Dat is in lijn met de rechtsbescherming in andere zaken van oorlogsgetroffenen. De Centrale Raad pleegt aan dit soort zaken bijzondere aandacht te besteden.
De Adviescommissie billijkt dit voorstel.

De voorgestelde overheveling van de Afdeling naar het CBB gaat in meerdere gevallen ten koste van de rechtsbescherming. Vanuit het perspectief van de particuliere rechtzoekende respectievelijk van het particuliere bedrijfsleven is dat bezwaarlijk.

In zaken met betrekking tot de Kaderwet LNV-subsidies is het prima dat het CBB in laatste instantie beslist. Deze subsidies liggen in de sfeer van de sociaal economische ordening, waarbij komt dat in die zaken Europese regelgeving (landbouw) een grote rol speelt. Het is echter ongelukkig dat een procedure in eerste aanleg ontbreekt. De Adviescommissie dringt erop aan dat daarin alsnog wordt voorzien, al dan niet bij één rechtbank, die zich op die zaken kan specialiseren. Ondernemers in de agrarische sector zijn daarbij gebaat. Belangen van derden en belangen van de samenleving als geheel vergen niet dat dergelijke zaken extra snel worden afgedaan. In de concept memorie van toelichting wordt verwezen naar de competentietoedeling die voor subsidiebesluiten van de minister van Economische Zaken in artikel 9 van de Kaderwet EZ-subsidies is vastgelegd. De Adviescommissie stelt voor om ook voor die sector alsnog een rechtbank voor te schakelen. Andere kaderwetten op het gebied van subsidies van de centrale overheid lopen wél in de pas met de rechtsbescherming in twee instanties, conform de Algemene wet bestuursrecht.

Ook zaken met betrekking tot de Landbouwkwaliteitswet zijn uiteindelijk bij het CBB in goede handen. Ook in die zaken beveelt de Adviescommissie echter rechtspraak in twee instanties aan.
Hetzelfde geldt voor de Loodsenwet.
En voor de Wet medefinanciering aanvullende arbeidsongeschiktheids-verzekeringen (Wet MAAV).

In zaken met betrekking tot de Wet op de kansspelen tenslotte bestaat tegen een herverkaveling als zodanig geen bezwaar. Ook hier is echter rechtspraak in twee instanties aangewezen. Dat geldt zowel voor individuele besluiten inzake speelautomaten en individuele besluiten van Kamers van Koophandel als voor besluiten ten aanzien van het loterijwezen. De grote loterijen zijn van groot maatschappelijk belang. Zij spelen een belangrijke rol bij de financiering van maatschappelijke activiteiten zoals de zorg, de sport en het culturele gebeuren. Rechtspraak in twee instanties is bepaald wenselijk.
De Adviescommissie beveelt aan dat een rechtbank wordt voorgeschakeld.

Samenvatting advies
De Adviescommissie betreurt het dat de derde fase van de herziening van de rechtelijke organisatie is doodgelopen, en dat de bestuursrechtspraak in hoogste instantie verbrokkeld blijft. Dat zo zijnde, onderschrijft de Adviescommissie de wenselijkheid de afbakening tussen de verschillende hoogste bestuursrechters van tijd tot tijd te herzien. De Adviescommissie is positief over het concept-wetsvoorstel, waar het gaat om de overheveling van de rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State naar de Centrale Raad van Beroep respectievelijk het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
 
De Adviescommissie heeft echter bezwaar dat de herverkaveling hier en daar gepaard zou gaan met een vermindering van rechtsbescherming: op meerdere plaatsen wordt rechtspraak in twee instanties gewijzigd in rechtspraak in eerste en enige aanleg. De Adviescommissie bepleit dat alsnog de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties wordt aangehouden.

Die kritiek geldt in het bijzonder de rechtsbescherming in zaken op grond van de Kaderwet LNV-subsidies. De Adviescommissie beveelt aan dat een rechtbank wordt aangewezen die subsidiebesluiten van de minister van LNV in eerste instantie toetst, met de mogelijkheid van hoger beroep op het CBB.

De Adviescommissie doet dezelfde aanbeveling voor zaken op grond van de Landbouwkwaliteitswet, de Loodsenwet en de Wet MAAV.

Die kritiek geldt tenslotte ook de voorgestelde procedures op grond van de Wet op de kansspelen, die ondermeer het loterijwezen bestrijkt. De Adviescommissie beveelt aan dat een rechtbank wordt aangewezen aan wie deze zaken in eerste instantie kunnen worden toevertrouwd, met hoger beroep op het CBB.


Den Haag, 1 mei 2006                                        Mr J.G. de Vries Robbé
        voorzitter Adviescommissie Bestuursrecht