PREADVIES

van de Adviescommissie Strafrecht

inzake

het concept wetsvoorstel ter implementatie van het Kaderbesluit

wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties

Inleiding

In oktober 1999 bestempelde de Europese Raad van Tampere het beginsel van wederzijdse erkenning als hoeksteen voor de verdere ontwikkeling van justitiële samenwerking tussen de lidstaten op strafrechtelijk terrein. De oorzaak hiervan was tweeledig. In de eerste plaats werd met het formuleren van een uitgangspunt voor de bevordering van justitiële samenwerking in strafzaken uitdrukking gegeven aan de breed gevoelde noodzaak het stijgende aandeel van de grensoverschrijdende criminaliteit binnen de interne markt aan te pakken. In de tweede plaats hing de keuze voor wederzijdse erkenning als uitgangspunt samen met de overtuiging dat van verregaande harmonisatie van nationale wetgeving op het gebied van straf- en strafprocesrecht in dit verband niet veel te verwachten viel.

Ter bevordering van de justitiële samenwerking in strafzaken is het beginsel van wederzijdse erkenning inmiddels in een zestal (ontwerp-) Kaderbesluiten uitgewerkt. Het voorliggende concept wetsvoorstel, dat strekt ter implementatie van het Kaderbesluit wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties (hierna: ‘het wetsvoorstel’), volgt op de reeds ingevoerde implementatiewetgeving van het Kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken (PbEG L 196) en het Kaderbesluit inzake het Europees Arrestatiebevel (PbEG L 190/1). Daarmee is dit wetsvoorstel het eerste dat betrekking heeft op de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op onherroepelijk geworden beslissingen waarbij een sanctie is opgelegd. De rechtspositie van de individuele burger wordt door het wetsvoorstel dan ook op zodanig directe wijze getroffen, dat een nadere beoordeling daarvan aangewezen is.

Een dergelijke beoordeling is des te meer aangewezen, nu het wetsvoorstel blijkens de memorie van toelichting tevens een kader wil scheppen waarin toekomstige Kaderbesluiten inzake wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van einduitspraken kunnen worden geïmplementeerd. Als eerste valt in dit verband te denken aan het ontwerp Kaderbesluit inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op confiscatiebeslissingen (Pb C 184), waarover reeds een politiek akkoord bereikt is. Daarnaast zijn op dit moment onderhandelingen gaande over de vaststelling van het ontwerp Kaderbesluit inzake de toepassing van wederzijdse erkenning op strafrechtelijke beslissingen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen worden opgelegd. In het onderstaande zal blijken dat de keuzes die in het voorliggende wetsvoorstel besloten liggen voor de verdere gang van die onderhandelingen de nodige implicaties hebben.

Het beginsel van wederzijdse erkenning

In de literatuur wordt het beginsel van wederzijdse erkenning doorgaans afgezet tegen het beginsel van wederzijdse bijstand, dat de basis vormt van de traditionele rechtshulp.  (Zie o.m. E.M. ter Braak, 'Uitwerking concept wederzijdse erkenning in recente kaderbesluiten', DD 2005, blz. 842-857 en S. Peers, 'Mutual recognition and criminal law in the European Union: has the Council got it wrong?, CMLR 2004, blz. 5-36. )
De principiële aard van het onderscheid tussen beide beginselen wordt dan geacht te zijn gelegen in de omstandigheid dat, terwijl de traditionele rechtshulp uitgaat van de bereidheid van staten elkaar bijstand te verlenen onder bepaalde voorwaarden, het beginsel van wederzijdse erkenning voor de ene staat de verplichting meebrengt om beslissingen van een andere staat als zodanig binnen haar jurisdictie effect te laten sorteren. In praktische zin is het onderscheid tussen de werking van beide beginselen echter niet principieel, maar gradueel. Aan de ene kant lijkt het redelijk te stellen dat rechtshulpverdragen niet alleen worden gesloten om de procedures vast te stellen aan de hand waarvan rechtshulp verleend kan worden, maar tevens om de vrijblijvendheid van het verlenen van die rechtshulp enigszins in te perken. Aan de andere kant moet worden vastgesteld dat de bij uitstek nationale aard van het strafrecht tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties buiten de eigen jurisdictie zonder enige toetsingshandeling onmogelijk maakt. De praktische waarde van het beginsel van wederzijdse erkenning voor de bevordering van justitiële samenwerking op strafrechtelijk terrein ligt dan ook vooral daarin, dat dit beginsel wordt geassocieerd met het bestaan van meer dwingende en efficiëntere procedures voor de tenuitvoerlegging van buitenlandse beslissingen.

Met de keuze voor het beginsel van wederzijdse erkenning als uitgangspunt voor de bevordering van justitiële samenwerking op strafrechtelijk terrein wordt dus in de eerste plaats uiting gegeven aan de wens een sterkere basis voor samenwerking te creëren dan de traditionele rechtshulp. Deze wens is begrijpelijk. De op traditionele rechtshulp gebaseerde verdragen ten aanzien van de tenuitvoerlegging van (strafrechtelijke) sancties buiten de eigen grenzen, waaronder het Verdrag inzake de geldigheid van strafvonnissen uit 1970, zijn weinig krachtige instrumenten gebleken. Om het onderscheid tussen het beginsel van wederzijdse erkenning en de traditionele rechtshulp te accentueren, heeft de wetgever ervoor gekozen de implementatiewetgeving van het Kaderbesluit wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties niet in de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen op te nemen, maar deze in een aparte wet neer te leggen.

In de tweede plaats komt de keuze voor het beginsel van wederzijdse erkenning voort uit de constatering dat een verregaande harmonisatie van het nationale straf(proces)recht van de lidstaten – in ieder geval vooralsnog – haalbaar noch wenselijk is. Een dergelijke harmonisatie is in beginsel ook niet gewenst ten aanzien van nationale strafbaarstelling die zijn ingevoerd op grond van daartoe strekkende verplichtingen met een Europeesrechtelijke oorsprong. Europeesrechtelijke instrumenten die de lidstaten verplichten bepaalde gedragingen strafbaar te stellen, bedienen zich doorgaans van zeer algemene bewoordingen en formuleren enkel minimumeisen waaraan strafbaarstelling dient te voldoen. De reden hiervoor is niet alleen dat de nationale strafrechtsystemen van de lidstaten onderling zo zeer van elkaar verschillen dat het niet mogelijk zou zijn om de verplichtingen voor de lidstaten op strafrechtelijk gebied concreter en ambitieuzer te formuleren, maar ook dat algemeen wordt erkend dat de wijze waarop het strafrecht en de strafrechtspleging naar tijd en plaats worden vormgegeven, in hoge mate cultureel bepaald is. Het vormgeven aan strafrecht en strafrechtspleging is in eerste instantie de taak van culturele verbanden en niet van economische verbanden. Zolang de nationale staat binnen de Europese Unie nog als de primaire determinant van de culturele identiteit van haar burgers wordt gezien, ligt die taak dus bij de nationale staat. Het beginsel van wederzijdse erkenning – dat de soevereiniteit van de lidstaten grotendeels ongemoeid laat – moet dan ook worden onderschreven als het juiste uitgangspunt voor de bevordering van justitiële samenwerking op strafrechtelijk terrein.

Vertrouwen als basis voor wederzijdse erkenning

Het bestaan van (gerechtvaardigd) vertrouwen bij de lidstaten in de kwaliteit van elkaars systemen van strafrechtspleging, wordt veelal aangeduid als het mechanisme dat het principe van wederzijdse erkenning laat werken. Deze aanduiding is juist, maar vertelt slechts een gedeelte van het verhaal. De relatie tussen wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning is immers een potentieel wederkerige in die zin, dat het hanteren van het beginsel van wederzijdse erkenning door twee staten ook het onderlinge vertrouwen tussen die staten kan bevorderen. De verbondenheid van het strafrecht met de meest fundamentele rechten van de burger maken het echter onmogelijk om zonder meer van de werking van deze potentiële wederkerigheid uit te gaan. Wanneer het vertrouwen tussen twee staten onderling nog onvoldoende tot ontwikkeling is gekomen, zal de ene staat zich in het kader van een verzoek om tenuitvoerlegging van een beslissing afkomstig uit een vreemde staat een oordeel moeten vormen over de vraag of bij de totstandkoming van die beslissing geen fundamentele burgerrechten zijn geschonden.

Op welke manier kan het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten dan bevorderd worden? Het antwoord op deze vraag wordt gevonden in de overtuiging dat het ontwerpen van efficiënte procedures aan de hand waarvan erkenning en tenuitvoerlegging van buitenlandse (strafrechtelijke) sancties kan plaatsvinden en het opleggen van verplichtingen aan staten om die procedures op verzoek ook op te starten, het gevoel bij justitiële autoriteiten van verschillende staten kunnen bevorderen dat zij deel uitmaken van een gemeenschappelijke justitiële cultuur. Het wetsvoorstel vervult op dit punt precies de rol die het zou moeten vervullen en dient om die reden dan ook te worden toegejuicht. In hoeverre het voorstel ook de verantwoordelijkheid van de Nederlandse staat voor het waarborgen van de fundamentele rechten van de justitiabele de plaats geeft die zij verdient, wordt hieronder besproken.

Toepassingsbereik

Op grond van artikel 6 lid 1 van het wetsvoorstel zijn vatbaar voor erkenning en tenuitvoerlegging in Nederland geldelijke sancties opgelegd in een andere lidstaat van de Europese Unie bij rechterlijke uitspraak, bij beschikking of bij onherroepelijke rechterlijke beslissing genomen in beroep tegen een beschikking.         (Laatstgenoemde categorie voegt niets wezenlijks toe aan de twee eerder genoemde categorieën, maar is afzonderlijk in de wet opgenomen om het onderscheid tussen geldelijke sancties opgelegd door een rechter wegens een strafbaar feit en geldelijke sancties opgelegd bij beschikking naar aanleiding van een feit dat wordt bestraft als vergrijp tegen de voorschriften betreffende de orde (‘Ordnungswidrichkeiten’) te accentueren.)
De toepassing van deze bepaling wordt door artikel 6 lid 2 echter beperkt tot de gevallen waarin de veroordeelde als natuurlijk persoon zijn vermogen of zijn vaste woon- en verblijfplaats in Nederland heeft, dan wel als rechtspersoon zijn vermogen of zijn statutaire zetel in Nederland heeft.

Uit artikel 15 volgt dat vatbaar voor erkenning en tenuitvoerlegging in een andere lidstaat van de Europese Unie zijn:

- een in Nederland bij rechterlijke uitspraak opgelegde geldboete;
- een in Nederland bij rechterlijke uitspraak opgelegde verplichting tot betaling aan de staat van een geldsom ten behoeve van het slachtoffer; (Mocht het wetsvoorstel OM-afdoening tot wet verheven worden, dan zullen op grond van die wet opgelegde strafbeschikkingen tevens onder het toepassingsbereik van artikel 15 komen te vallen.)
- een in Nederland door de bevoegde autoriteiten bij beschikking opgelegde administratieve sanctie als bedoel in artikel 2 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften ('Mulder-beschikking').

Het is van belang hier op te merken dat de bestuurlijke boete niet onder het toepassingsbereik van artikel 15 valt. Op grond van artikel 1(a)(iii) van het Kaderbesluit zijn de lidstaten enkel verplicht om geldelijke sancties opgelegd door een administratieve autoriteit van een andere lidstaat ten uitvoer te leggen, indien tegen de beslissing van die autoriteit beroep op een met name in strafzaken bevoegde rechter heeft opengestaan. Een dergelijk beroep staat naar Nederlands recht niet open tegen een bestuurlijke boete.

Weigeringsgronden

De mate van gerechtvaardigd vertrouwen van staten in de kwaliteit van elkaars rechtssystemen en de mate waarin het beginsel van wederzijdse erkenning tussen die staten werkzaam is, worden doorgaans vastgesteld aan de hand van een tweetal parameters. In de eerste plaats geeft het aantal gronden voor weigering van een verzoek om erkenning en tenuitvoerlegging dat is opgenomen in de van toepassing zijnde wetgeving, een beeld van het tussen staten bestaande vertrouwen. In de tweede plaats is relevant de vraag of en zo ja, op welke wijze het beginsel van dubbele strafbaarheid in die wetgeving is neergelegd.

Ten aanzien van het aantal weigeringsgronden in het wetsvoorstel kan om te beginnen worden opgemerkt dat dit aantal kleiner is dan het aantal weigeringsgronden in de traditionele rechtshulpverdragen. Het aantal weigeringsgronden in het wetsvoorstel is daarentegen veel groter dan het aantal dat in het oorspronkelijke ontwerp Kaderbesluit was opgenomen. Bovendien is van belang dat de weigeringsgronden in de definitieve tekst van het Kaderbesluit als facultatieve weigeringsgronden zijn geformuleerd, terwijl artikel 10 van het wetsvoorstel de Officier van Justitie verplicht de erkenning en tenuitvoerlegging van een beslissing, houdende een geldelijke sanctie, te weigeren, indien:
- tenuitvoerlegging zou leiden tot schending van het beginsel van ne bis in idem;
- het feit waarvoor de geldelijke sanctie is opgelegd naar Nederlands recht zou zijn verjaard;
- tenuitvoerlegging onverenigbaar is met een naar Nederlands recht geldende immuniteit;
- de veroordeelde ten tijde van het begaan van het feit de leeftijd van twaalf jaar nog niet had bereikt;
- de veroordeelde niet op de naar het recht van de vreemde staat voorgeschreven wijze in kennis is gesteld van de mogelijkheid een rechtsmiddel in te stellen en van de daarvoor geldende termijn;
- de veroordeelde bij verstek veroordeeld is, tenzij hij op de voorgeschreven wijze is opgeroepen, dan wel te kennen heeft gegeven afstand te doen van het recht zich te verdedigen; of
- sprake is van een van de in de wet opgesomde formele gebreken.

Slechts een tweetal weigeringsgronden, waaronder de in het kader van het beginsel van dubbele strafbaarheid te bespreken weigering op grond van het territorialiteitsbeginsel, is in het wetsvoorstel als facultatief vormgegeven. Hieruit blijkt dat met betrekking tot de implementatie van Europees rechtelijke instrumenten op het gebied van de wederzijdse erkenning vooralsnog een restrictieve opvatting gehuldigd wordt.

Het beginsel van dubbele strafbaarheid

De Commissie heeft bij herhaling laten weten dat de benoeming van het beginsel van wederzijdse erkenning als uitgangspunt voor de bevordering van justitiële samenwerking tussen de lidstaten op strafrechtelijk terrein, meebrengt dat het beginsel van dubbele strafbaarheid moet worden uitgebannen. Alhoewel in de literatuur wel wordt gesuggereerd dat in de opeenvolgende, op wederzijdse erkenning gebaseerde, Kaderbesluiten een afname waarneembaar zou zijn van de toepasbaarheid van dubbele strafbaarheid         E.M. ter Braak, 'Uitwerking concept wederzijdse erkenning in recente kaderbesluiten', DD 2005, blz. 852. , kan niet worden volgehouden dat de lidstaten zich tot op heden op dit punt erg inschikkelijk hebben getoond. Zo wordt toetsing aan het beginsel van dubbele strafbaarheid in het Kaderbesluit wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties weliswaar uitgesloten met betrekking tot de strafbare feiten opgesomd in artikel 5, maar wordt in artikel 7(d) nadrukkelijk de mogelijkheid opengelaten om tenuitvoerlegging te weigeren van een beslissing die betrekking heeft op feiten die (i) naar het recht van de tenuitvoerleggingsstaat worden geacht geheel of gedeeltelijk gepleegd te zijn op het grondgebied van de tenuitvoerleggingsstaat, of op een plaats die als zodanig wordt beschouwd, of (ii) buiten het grondgebied van de beslissingsstaat gepleegd zijn en dezelfde feiten volgens het recht van de tenuitvoerleggingsstaat niet vervolgd kunnen worden, wanneer ze buiten zijn grondgebied gepleegd zijn.

De mate waarin het beginsel van dubbele strafbaarheid door het wetsvoorstel wordt losgelaten, is ook in die zin beperkt dat de bepalingen van het Kaderbesluit daarin wederom op restrictieve wijze worden geïmplementeerd. Op grond van artikel 10 lid 2 wordt een geldelijke sanctie opgelegd bij rechterlijke of bestuurlijke beslissing in een vreemde lidstaat niet in Nederland ten uitvoer gelegd, tenzij het feit waarvoor de geldelijke sanctie is opgelegd, valt onder de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde lijst met feiten en dat feit naar het recht van die lidstaat wordt bedreigd met een maximale vrijheidsstraf van ten minste een jaar. Het is nog maar de vraag of Nederland zich met de invoering van het bepaalde in artikel 10 lid 2 wel voldoende zou kwijten van de uit het Kaderbesluit voortvloeiende verplichtingen. In het Kaderbesluit wordt de uitsluiting van toetsing van de dubbele strafbaarheid van bepaalde feiten nergens afhankelijk gesteld van het soort straf dat in de vreemde lidstaat terzake van die feiten kan worden opgelegd.

De restrictieve opvatting ten aanzien van het loslaten van het beginsel van dubbele strafbaarheid die uit het wetsvoorstel blijkt, moet door de Orde worden onderschreven. Dit geldt ook voor de beperkingen die ten aanzien van bij algemene maatregel van bestuur omschreven feiten wel aan de toepassing van het beginsel van dubbele strafbaarheid worden gesteld. Het stijgende aandeel van de grensoverschrijdende criminaliteit binnen de interne markt vereist, dat aan de justitiële samenwerking op strafrechtelijk terrein op enigerlei wijze handen en voeten gegeven wordt. Met de in artikel 15 gecreëerde mogelijkheid om tenuitvoerlegging van geldelijke sancties opgelegd in een vreemde lidstaat te weigeren op grond van het territorialiteitsbeginsel zijn, mits van deze mogelijkheid op adequate wijze gebruik wordt gemaakt, de belangen van de justitiabele in beginsel tot een acceptabel niveau gewaarborgd.

Of en zo ja, hoe de belangen van de justitiabele voldoende kunnen worden gewaarborgd bij toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafrechtelijke beslissingen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen worden opgelegd – het onderwerp van één van de ontwerp Kaderbesluiten waarover de onderhandelingen gaande zijn –, is echter de vraag. Het concept wetsvoorstel lijkt er in ieder geval van uit te gaan dat in beginsel niet mogelijk is. Met betrekking tot het geval waarin een geldelijke sanctie is opgelegd bij rechterlijke uitspraak waarbij tevens een tot vervangende hechtenis strekkende sanctie is opgelegd, bepaalt artikel 13 lid 4 immers dat een vordering van de Officier van Justitie tot verlof voor tenuitvoerlegging van die vervangende hechtenis niet wordt toegewezen, indien niet aan de eis van dubbele strafbaarheid is voldaan en de veroordeelde aannemelijk maakt dat hij buiten staat is aan de betalingsverplichting te voldoen.

De laatste zinsnede van artikel 13 lid 4 artikel is niet goed begrijpelijk in het licht van hetgeen de memorie van toelichting bij dit artikel opmerkt:
       
“de afweging die gemaakt is ter zake van het gedeeltelijk opheffen van het vereiste van dubbele strafbaarheid bij de tenuitvoerlegging van vermogenssancties, dient anders uit te vallen wanneer het gaat om de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen of maatregelen”.
       
De strekking van deze opmerking lijkt te zijn dat, wanneer het gaat om de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen of maatregelen, het beginsel van dubbele strafbaarheid onverkort van toepassing moet blijven, althans dat daaraan alleen indien in een met extra waarborgen omklede procedure is voorzien, kan worden getornd. De omstandigheid dat de veroordeelde al dan niet aannemelijk kan maken dat hij niet in staat is aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen, is in dit verband nauwelijks relevant. Relevant is vooral dat vrijheidsbenemende maatregelen en straffen zodanig ernstige sancties zijn, dat in het kader van de tenuitvoerlegging daarvan een nadere toetsing van de procedure in de beslissingsstaat die tot deze sancties hebben geleid, aangewezen is.
   
Conclusie

Het concept wetsvoorstel wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties kan door de Orde worden toegejuicht als een instrument waarmee op restrictieve wijze uitvoering wordt gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Kaderbesluit. Daarnaast moet onderschreven worden de onder 6.5. genoemde opmerking in de memorie van toelichting bij artikel 13 lid 4 van het wetsvoorstel. Deze opmerking strekt ertoe dat, wanneer het gaat om de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen of maatregelen, het beginsel van dubbele strafbaarheid onverkort van toepassing moet blijven, althans dat daaraan alleen indien in een met extra waarborgen omklede procedure is voorzien, concessies gedaan kunnen worden. Tot slot verdient te worden aangetekend dat de uit het wetsvoorstel naar voren komende principiële overweging dat het beginsel van dubbele strafbaarheid in het kader van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen gehandhaafd dient te worden, een belangrijke beperking inhoudt voor de wijze waarop Nederland zich in de onderhandelingen over het ontwerp Kaderbesluit waarmee de wederzijdse erkenning op dergelijke straffen en maatregelen van toepassing wordt verklaard, zal kunnen opstellen.  


Rotterdam, 18 april 2006


Adviescommissie Strafrecht
Mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr. M. Bakker, secretaris