Zeer geachte dames en heren,

Hierbij stuur ik u een advies van de Adviescommissie Belastingrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten naar aanleiding van het wetsvoorstel
 Versterking fiscale rechtshandhaving  (TK 30 322).

Wij verzoeken u de inhoud van het advies te betrekken bij de voorbereiding van de inbreng voor het verslag .

Met dank voor uw aandacht,
met de meeste hoogachting,

Adrienne Hoevers           


Nederlandse Orde van Advocaten
Mr. A.L.H. Hoevers
Coördinator Public Affairs en Wetgevingsadvisering
Neuhuyskade 94, Postbus 30851, 2500 GW, Den Haag
tel. +31 (0)70-335 35 13
fax +31 (0)70-335 35 32
e-mail: a.hoevers@advocatenorde.nl
http://www.advocatenorde.nl

PREADVIES ADVIESCOMMISSIE BELASTINGRECHT
Nederlandse Orde van Advocaten

INZAKE VOORSTEL VAN WET
Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van enige andere wetten, in het kader van het versterken van de fiscale rechtshandhaving en het verkorten van beslistermijnen (Versterking fiscale rechtshandhaving, Kamerstuknummer 30 322)

1.    Algemeen
De Adviescommissie kan instemmen met veel van de initiatieven. Echter, de Adviescommissie wil opmerken dat de uitgebreide aandacht voor vergroting van de bevoegdheden van de Belastingdienst wel regelmatig gepaard gaat met een even zo weinige aandacht voor de rechtsbescherming van de contribuabelen. Is er nu geen aanleiding om het gesloten stelsel van fiscale rechtsbescherming met haar formele beschikkingsbegrip, waarvan de basis is gelegen in artikel 23 Awr en waarmee het fiscale procesrecht zich zo onderscheidt van het commune bestuursprocesrecht, eens in heroverweging te nemen? Gezien het feit dat het arsenaal aan bevoegdheden van de fiscus andermaal uit zal gaan dijen - indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen -, lijken adequate mogelijkheden om tegen beslissingen van de Belastingdienst te ageren geenszins overbodig. Men kan zich afvragen waarom het gesloten stelsel van rechtsbescherming niet nog eens wordt heroverwogen of zelfs wordt verlaten en wordt aangesloten bij het open stelsel van de Awb waar beroep en bezwaar openstaat tegen alle besluiten van een bestuursorgaan. Gezien de magere rechtsbescherming lijkt het toch voor de hand te liggen om de Awr ook op dit punt met de Awb in overeenstemming te brengen.

2.    Codificatie contralegemhandelingen Belastingdienst     
De maatschappelijke commotie rond de affaire Vinkenslag, waarmee het bestaan van contralegemafspraken algemene bekendheid kreeg, de daaropvolgende discussie en het onderzoek inzake het ‘contra legem handelen’ van de Belastingdienst zijn aanleiding geweest om tot een pakket maatregelen te komen die contralegemafspraken  welke - in elk geval thans - als te ruim worden aangemerkt door de staatssecretaris te gaan beteugelen. Het resultaat is dit wetsvoorstel met enerzijds een algemene doelmatigheidsbepaling in artikel 64 AWR en anderzijds de codificering van enige specifieke handelswijzen van de fiscus.

Algemene doelmatigheidsbepaling
De werkwijzen die naar de letter van de wet contralegem zijn, maar waar met de gemaakte afspraken de nadruk op doelmatigheid bij de formalisering van de belastingschuld lag en waarbij uiteindelijk een resultaat werd bereikt dat vrijwel geheel overeenkomt met het rechtsgevolg dat bij strikte toepassing van de wet zou zijn ontstaan, worden nu met de algemene doelmatigheidsbepaling in artikel 64 Awr gelegaliseerd. Vastgelegd is dat instemming van de belastingplichtige met de praktische doelmatigheidsoplossing noodzakelijk is en niet aan de materiële belastingschuld of de hoogte van de eventuele boete kan worden getornd. Met deze bepaling komt de wetgever tegemoet aan de roep in de maatschappij.

In de literatuur is terecht gesignaleerd dat het in de wet neerleggen van de voorwaarden en beperkingen voor contralegemafspraken in feite een begrenzing betekent van de mogelijkheden van de inspecteur om af te wijken van de letter van de wet. Zie de reactie van Vakstudie Nieuws op het wetsvoorstel, V-N 2005/50.3. Ondanks het legaliteitsbeginsel (artikel 104 Gw) is het afwijken van de wet in het verleden mogelijk geworden als gevolg van de doorbraakarresten eind jaren zeventig van de twintigste eeuw en de jurisprudentie van de Hoge Raad inzake de vaststellingsovereenkomst contralegem uit diezelfde periode. HR 12 april 1978, BNB 1978/135-137, alsmede HR 3 juni 1981, BNB 1981/230. Dit besluit is de vervanger van de zogenoemde opstapresolutie van 29 november 2000, nr. CPP 2000/2149M. Deze mogelijkheid lijkt met dit wetsvoorstel te worden beperkt.

Van verschillende kanten wordt nu de vrees geuit dat hiermee een soepele wetstoepassing wordt ondermijnd en beperkingen zullen opkomen in de bereidheid van de Belastingdienst tot het sluiten van vaststellingsovereenkomsten. Tot op zekere hoogte sluit de Adviescommissie zich bij deze uitingen van zorg aan. De Adviescommissie is daarnaast van mening dat het opnieuw maken van te ruime contralegemafspraken niet door een nieuw wetsartikel als artikel 64 Awr zal worden voorkomen. Evenmin voorkomt artikel 64 Awr dat de inspecteur gebonden is aan contralegemafspraken die de grenzen van artikel 64 lid 2 Awr overschrijden. Het voorgestelde artikel zal het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel en de uitgebreide jurisprudentie daarover niet opzij kunnen zetten. Dit geldt te meer nu het voor een belastingplichtige, al dan niet met deskundige bijstand, in het algemeen niet eenvoudig zal zijn vast stellen of een afspraak die hij met een inspecteur maakt de grenzen van artikel 64 lid 2 Awr overschrijdt. Hij zal er in het algemeen van uit mogen gaan dat die grenzen niet worden overschreven als hij een bepaalde afspraak met de inspecteur maakt; hij mag er immers op rekenen dat de inspecteur verifieert of de te maken afspraak binnen de grenzen van artikel 64 lid 2 Awr valt en dat zulks het geval is als de inspecteur met de afspraak akkoord gaat. Te vergaande contralegemafspraken moeten naar de overtuiging van de Adviescommissie worden voorkomen door de uitvoerende ambtenaren van de Belastingdienst, niet door wetgeving.

Overigens merkt de Adviescommissie op dat uit het voorgestelde artikel 64 lid 2 Awr niet blijkt op welk moment moet worden beoordeeld of de formalisering niet leidt tot een lagere uitkomst van de belastingschuld of de boete. De Adviescommissie gaat er van uit dat een en ander beoordeeld moet worden op het moment dat de afspraak wordt gemaakt. Dat ware toe te voegen. Voorts zou niet elke mogelijke lagere uitkomst tot een ontoelaatbare afspraak moeten leiden: de afspraak wordt in het algemeen gemaakt omdat er enige onzekerheid is (waar inspecteur en belastingplichtige een praktisch einde aan willen maken) die zowel naar boven als beneden kan uitvallen. Ook dat zou kunnen worden toegevoegd. Als artikel 64 gehandhaafd zou worden, zou lid 2 onderdeel a ten minste kunnen luiden: "beoordeeld op het moment van de in het eerste lid bedoelde afwijking of de eerdere afspraak daarover met de belastingplichtige of de inhoudingsplichtige, leidt de formalisering redelijkerwijs niet tot een wezenlijk lagere uitkomst … enz".

Specifieke wetgeving
Naast de algemene doelmatigheidsbepaling, wordt voorgesteld om een aantal specifieke afspraken in wetgeving om te zetten. In de eerste plaats wordt wettelijk toegestaan om politieauto’s  die niet als zodanig kenbaar zijn, door bijvoorbeeld ‘striping’ en zwaailichten op het dak, vrij te stellen van motorrijtuigenbelasting. In de tweede plaats worden de beleidsbesluiten Besluit van 2 juli 2002, nr. CPP 2002/1856M, BNB 2002/269, besluit van 11 november 2002, nr. CPP 2002, 2865M, BNB 2003/68, besluit van 16 november 2004, nr. CPP 2004, 2534M, BNB 2005/49. inzake de vrijstelling voor maatschappelijke beleggingen en beleggingen in durfkapitaal gecodificeerd. Deze maatregelen geven de Adviescommissie geen aanleiding tot het geven van commentaar.

In de derde  plaats wordt het zogenoemde opstapbesluit Besluit Staatssecretaris van Financiën van 30 juni 2005, nr. DGB2005/3722M, V-N 2005/33.17. gecodificeerd. Met dit besluit keurt de Staatssecretaris van Financiën goed dat ingeval aandelen in een in het buitenland gevestigde vennootschap worden gestort op aandelen in een in Nederland gevestigde vennootschap, de waarde in het economische verkeer van de eerstgenoemde aandelen ten tijde van de aandelenruil als gestort kapitaal geldt, tenzij de aandelenruil in overwegende mate is gericht op het ontgaan of uitstellen van belastingheffing. Bij het uitvaardigen van dit besluit was reeds aangegeven dat vooruit werd gelopen op een wetsvoorstel, hetwelk nu zal worden ingediend.

In de literatuur is enige malen de vraag gesteld, overigens zeer recent nog door Brandsma in het Weekblad Fiscaal Recht R.P.C.W.M. Brandsma, Het opstapbesluit: de charme van eenvoud, WFR 2005/1455., waarom de regeling slechts voor de aandelenfusie geldt en niet tevens voor de juridische fusie en juridische splitsing. Met de codificatie van het besluit wordt eveneens geen ruimte gemaakt voor deze varianten van herstructurering. De Adviescommissie sluit zich bij deze kritiek aan en stelt voor om nader te bezien of ruimte bestaat om de regeling tevens uit breiden tot de juridische fusie en juridische splitsing.

3.    Maatregelen ter versterking van de fiscale rechtshandhaving
In het voorliggende wetsvoorstel worden verschillende maatregelen aangekondigd ter versterking van de positie van de Belastingdienst in de heffings- en invorderingssfeer.  Genoemd worden de bankvordering en de aantasting van de beslagvrije voet, de wijziging in de regeling aangaande de bestuurdersaansprakelijkheid, de uitbreiding van de toepassing van het anoniementarief en de introductie van de zesmaandenfictie, de uitbreiding van de verplichtingen tot renseignering, de bestuurlijke dwangsom, anonimiteit van belastingdeurwaarders, verkorting van beslistermijnen en de geheimhoudingsplicht van belastingambtenaren.

Bankvordering en aantasting beslagvrije voet
Met deze maatregel wordt opnieuw een voorrecht voor de fiscus gecreëerd. Met de voorgestelde toevoeging aan artikel 19 lid 1 van de Invorderingswet 1990 kan de ontvanger, anders dan andere crediteuren, ten behoeve van de invordering van belastingen de beslagvrije voet met ten hoogste tien procent aantasten. Als het wetsvoorstel doorgang vindt, kunnen banken op vordering van de ontvanger verplicht worden gesteld een gedeelte van de bankrekening van belastingschuldigen aan te wenden voor het voldoen van de belastingschuld.

De Adviescommissie vraagt zich af wat het nuttig effect zal zijn van de voorgestelde toevoeging aan artikel 19. Is onderzoek gedaan naar het te verwachten effect van deze voorgestelde bepaling? Bij de in het wetsvoorstel genoemde notoire wanbetalers zal het - naar de Adviescommissie vermoedt - in het algemeen gaan om een relatief gering bedrag dat bij deze lieden wellicht weinig indruk zal maken en hooguit een extra reden zal zijn om langs andere (naar kan worden aangenomen illegale weg) inkomsten te verwerven. En als dan toch inbreuk wordt gemaakt op het uitgangspunt dat de beslagvrije voet een bestaansminimum is, waarom is dan gekozen voor een percentage van tien en bijvoorbeeld niet vijftig of honderd?

Indien men desalniettemin een dergelijke bepaling wilt introduceren, sluit de Adviescommissie zich tevens aan bij de reeds gehoorde kritiek dat het zorgelijk is te noemen dat hier een generieke bepaling wordt geïntroduceerd om een specifieke groep notoire wanbetalers aan te kunnen pakken. Liever had de Adviescommissie een specifieke bepaling gezien waarin de ‘notoire wanbetaler’ nader is gedefinieerd waarmee de mogelijkheid pas open staat als ‘ultimum remedium’. Dit geldt zeker gezien de verwachte frequentie waarmee de regeling door de ontvangers zal worden toegepast.

In het nader rapport wordt aangegeven dat niet is overgegaan tot het definiëren van de ‘notoire wanbetaler’ vanwege de veelkleurigheid van deze groep belastingschuldigen. Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van enige andere wetten, in het kader van de fiscale rechtshandhaving en het verkorten van beslistermijnen (Versterking fiscale rechtshandhaving), Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 5.  Toch wordt een omschrijving gegeven. Het gaat om belastingschuldigen die niet voor (gedeeltelijke) kwijtschelding in aanmerking komen, veelal verschillende aan hen opgelegde belastingaanslagen niet hebben voldaan, niet in overleg willen treden voor een betalingsregeling, of een overeengekomen betalingsregeling niet nakomen. Volgens de Adviescommissie verdient het aanbeveling om mede aan de hand van deze criteria toch te trachten een definitie van de ‘notoire wanbetaler’ in de wettekst op te nemen. Zo kan een specifieke bepaling worden gerealiseerd die bedoeld is voor een specifieke groep ‘notoire’ belastingschuldigen.

Voor het geval de voorgestelde toevoeging aan artikel 19 lid 1 Invorderingswet 1990 wordt gehandhaafd merkt de Adviescommissie verder nog het volgende op. In artikel 57 Invorderingswet is geregeld dat de aansprakelijkgestelde die in de belasting heeft bijgedragen wordt gesubrogeerd in het voorrecht van artikel 21. Het zou consistent zijn om aan artikel 57 toe te voegen dat de aansprakelijkgestelde dan ook wordt gesubrogeerd in de "additionele" aanspraak op tien procent van de beslagvrije voet als bedoeld in het voorgestelde artikel 19 lid 1.

Wijziging bestuurdersaansprakelijkheid
De Adviescommissie neemt met instemming kennis van het voorstel een mogelijkheid te creëren om bestuurders van lichamen hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor de door deze lichamen niet voldane aansprakelijkheidsschulden. Indien een lichaam dat aansprakelijk is gesteld op grond van bijvoorbeeld de inlenersaansprakelijkheidsregeling deze schuld niet voldoet, moet de bestuurder van dit lichaam zich naar de mening van de Adviescommissie niet kunnen verschuilen achter het lichaam waarvan hij bestuurder is. Overigens zal de aansprakelijkheidsregeling eveneens gaan gelden voor niet voldane  omzetbelastingschulden voor bestuurders van lichamen die deel uitmaken van een fiscale eenheid voor de omzetbelasting.

Kritiek is reeds gehoord op het feit dat het wetsvoorstel in afwijking van de gewone aansprakelijkheidsregeling de periode die relevant is voor de vaststelling of er sprake is van kennelijk onbehoorlijk bestuur stelt op zeven jaar in plaats van drie jaar. Als rechtvaardiging voor deze langere termijn wordt gesteld dat sprake is van een getrapte aansprakelijkstelling: de individuele bestuurder zal pas aansprakelijk worden gesteld nadat eerst de belastingschuldige zelf en vervolgens het aansprakelijk gestelde lichaam waarvan hij bestuurder is in gebreke blijven de schuld te voldoen. Een driejaarsperiode zou naar de mening van de staatssecretaris de effectiviteit van de regeling verminderen.

Er is naar de mening van de Adviescommissie echter geen goed argument aan te voeren om in dit geval in afwijking van artikel 36 Invorderingswet 1990 een referentietermijn van zeven jaar te hanteren. Het voorgestelde artikel 36b Invorderingswet 1990 bepaalt dat de leden 2 t/m 6 en lid 8 van artikel 36 overeenkomstig van toepassing zijn. Een gevolg hiervan is dat de meldingsregeling van toepassing zal zijn. Indien een lichaam niet in staat is de aansprakelijkheidsschuld te betalen, zal het daarvan melding aan de ontvanger moeten maken. Dan is het, volgens het wetsvoorstel,  aan de ontvanger om aan te tonen dat er sprake was van onbehoorlijk bestuur in de periode van zeven jaar voorafgaand aan de melding en dat het niet betalen van de aansprakelijkheidsschuld daarvan het gevolg is. De melding is dus gekoppeld aan het moment van het niet kunnen betalen van de aansprakelijkheidsschuld. Dit is niet wezenlijk anders dan de melding voor de belastingschuld op grond van artikel 36 Invorderingswet 1990, hetgeen een afwijkende behandeling niet zal kunnen rechtvaardigen.

Daarnaast zal de ontvanger nog steeds het causale verband tussen de niet betaling van de aansprakelijkheidsschuld en het kennelijke onbehoorlijke bestuur moeten aantonen. Naarmate de termijn langer is, zal dat causale verband moeilijker zijn aan te tonen. Het is daarom twijfelachtig of een verlenging van de referentieperiode veel zal opleveren. Bovendien wordt met de introductie van de zevenjaarsperiode niet alleen de congruentie doorbroken met artikel 36 Invorderingswet maar ook die met de civielrechtelijke tegenhanger van artikel 2.248 BW en de driejaarstermijn opgenomen in lid 6 van dat artikel. De Adviescommissie stelt voor de termijn te stellen op de reguliere periode van drie jaar.

Uitbreiding toepassing anoniementarief en introductie zesmaandenfictie
De uitbreiding van de toepassing van het anoniementarief van 52% en de introductie van de zesmaandenfictie in de Wet op de loonbelasting geeft de Belastingdienst ruimere mogelijkheden om belasting te heffen in geval van illegale arbeid en het in loondienst hebben van zwartwerkers. De Adviescommissie onderkent het belang van fraudebestrijding, maar wijst eveneens op de kritiek dat werkgevers nu met zwaardere controleverplichtingen en administratieve lasten worden geconfronteerd. Immers, de werkgever zal moeten controleren of het sofi-nummer dat verstrekt is, juist is en of de werknemer wellicht geen illegale vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet is. Bovendien zullen zij een groter risico gaan lopen dan voorheen het geval was, zij zullen immers moeten bepalen of het anoniementarief al dan niet moet worden toegepast. Deze verzwaring van verplichtingen en lasten wordt niet weggenomen door het feit dat de werknemer verplicht wordt de genoemde gegevens te verstrekken.

Naast genoemde zwaardere lasten, controleverplichtingen en grotere risico’s, schiet de rechtsbescherming naar de mening van de Adviescommissie tekort bij geconstateerde onjuistheden achteraf. In de Vinkenslag rapportage wordt, onder de noemer nadruk op doelmatigheid melding gemaakt van een viertal afspraken, die betrekking hebben op de toepassing van het anoniementarief en die worden aangemerkt als praktijk, hetgeen wil zeggen dat deze afspraken vaker dan incidenteel worden gemaakt. De adviescommissie wordt door deze - kennelijke - contra legem afspraken uit het verleden, gesterkt in de opvatting dat de huidige regeling van het anoniementarief, met name bij constatering van onjuistheden achteraf, te strikt geformuleerd is. Constatering achteraf van onjuistheden in de identificatie leidt tot toepassing van het anoniementarief, welke toepassing eveneens (in de regel) wordt betrokken in de eindheffing. Doordat het anoniementarief in de eindheffing wordt betrokken, is de correctiemogelijkheid van een te hoge inhouding via de teruggave in de inkomstenbelasting afgesloten. De Adviescommissie vraagt zich af of onjuiste identificatie, bij overigens niet daadwerkelijke anoniemen, zonder enige tegenbewijsregeling dat ondanks het gebrek wel degelijk een juiste heffing tot stand is gekomen en/of een correctiemogelijkheid via de inkomstenbelasting, de heffing niet maakt tot een te overwegend punitieve maatregel.

Mede gelet op de doelstelling van onderhavig voorstel van wet, vraagt de adviescommissie zich daarom af of een loutere aanscherping van de regelgeving, zonder tegenbewijsregeling dat toepassing van het anoniementarief tot een te hoge inhouding leidt (gewezen wordt op het feit dat bijvoorbeeld het nieuwe artikel 30a Lb wel een tegenbewijsregeling kent), niet een te geringe rechtsbescherming biedt aan inhoudingsplichtigen en onvoldoende recht doet aan de - kennelijke - knelpunten bij (te) strikte toepassing in de praktijk.

Wat betreft de zesmaandenfictie vinden wij de verzwaarde bewijslast evenals de Raad van State te ver gaan. Het simpele feit dat men zich om welke reden dan ook feitelijk niet aan de regels houdt, rechtvaardigt een verzwaarde bewijslast geenszins. Er wordt daarom aangeraden om ten aanzien van de belastingheffing te overwegen of een lichtere vorm van bewijs zoals ‘aannemelijk maken’ niet zal kunnen volstaan.

In het Nader rapport is te lezen dat opzet en grove schuld in het eventuele boetetraject niet bij fictie worden aangenomen, maar door de inspecteur moet worden bewezen. Dit lijkt de Adviescommissie vanzelfsprekend. Enigszins verscholen blijkt echter tevens uit het nader rapport, dat de zesmaandenfictie voor wat betreft de hoogte van de boete wel een rol speelt. Immers, de zesmaandenfictie kent een relatie met de grondslag van de boete, aldus het rapport. Om de boete naar beneden te krijgen, zal de werkgever zodoende overtuigend moeten aantonen dat de zwartwerker minder dan zes maanden in dienst was. Naar de mening van de Adviescommissie wringt het als degene die de boete opgelegd krijgt overtuigend bewijs moet leveren om de hoogte van een boete te kunnen reduceren. Het gaat hier namelijk wel om een boete, een ‘criminal charge’. Om deze reden pleit de Adviescommissie om de zesmaandenfictie in ieder geval niet door te laten werken naar de boetegrondslag en de bewijslast in het boetetraject weer naar de fiscus te verschuiven. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn om hier een boete tegen een vast bedrag te introduceren.

Voorts vraagt de Adviescommissie zich af wat in het voorgestelde artikel 30a Lb verstaan moet worden onder “opname in de loonadministratie”. Zeker nu de eerstedagmelding is uitgesteld, doet zich de vraag voor of nieuwe werknemers niet per definitie pas bij eerste loonbetaling in de loonadministratie worden opgenomen. Tevens vraagt de adviescommissie zich af of de fictie van artikel 30a Lb ook de onjuist geïdentificeerden treft. Bij dispuut over de identificatie is het uitgangspunt van de Belastingdienst immers dat een werknemer onjuist is opgenomen in de loonadministratie, hetgeen per definitie eveneens betekent dat een werknemer niet in de administratie is opgenomen. De adviescommissie meent daarom dat het toepassen van de fictie van artikel 30a op onjuist geïdentificeerde werknemers tot overkill zal leiden."

De Adviescommissie vraagt bovendien aandacht voor de gevolgen van de voorgestelde fictiebepaling voor aansprakelijkgestelden. Met de introductie van het voorgestelde artikel 30a Wet op de loonbelasting wordt een bewijsfictie geïntroduceerd die zich behalve tegen de inhoudingsplichtige ook tegen de aansprakelijkgestelde keert. Die kan immers aansprakelijk gesteld worden voor een met toepassing van artikel 30a vastgestelde aanslag. Op die manier kan de aansprakelijkgestelde opdraaien voor de gevolgen van de schending van een administratieve verplichting die niet voor hem geldt en die hij ook niet kan nakomen of redresseren. Hij behoort daarom ook niet met de gevolgen van de bewijsfictie van artikel 30a geconfronteerd te worden.

Renseignering
Naar huidig recht zijn levensverzekeraars en bankinstellingen, op grond van artikel 53, leden 2 en 3, alsmede artikel 10.8 IB’01 en het Uitvoeringsbesluit. IB’01, verplicht om bepaalde informatie door te spelen naar de Belastingdienst (renseigneringsplicht). Ten behoeve van de bestrijding van fraude zal het aantal verplichte, gestructureerde informatieverplichtingen met het wetsvoorstel worden uitgebreid tot andere partijen. Het is de bedoeling dat straks schadeverzekeraars en ‘ondernemers die dure goederen of diensten aanbieden’ (in de Memorie van Toelichting MvT, Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 3. worden veilinghuizen genoemd) aan de beurt zijn om verplicht informatie te gaan verstrekken aan de fiscus. De vraag rijst hoe het vervolgens verder gaat. Moet straks de auto- of botenhandelaar, de eigenaar van een meubel- of witgoedzaak, of dan maar meteen iedere verkoper van luxegoederen inlichtingen gaan verstrekken aan de Belastingdienst? Kunnen we in de toekomst verwachten dat het bonnetje na een etentje overgedragen moet worden aan de fiscus? Deze voorbeelden zijn uiteraard wat gechargeerd, maar de hang naar informatie over de belastingplichtige neemt naar de mening van de Adviescommissie wel zorgelijke proporties aan.

De Belastingdienst beschikt al over een ruim arsenaal aan om aan informatie te komen. De Adviescommissie heeft haar bedenkingen bij de noodzaak om de bevoegdheden op het gebied van de ‘renseignering uit eigen beweging’ verder uit breiden  Daar komt bij dat de vordering tot het verstrekken van inlichtingen als gevolg van het formele beschikkingsbegrip geen besluit is waartegen de mogelijkheid van bezwaar openstaat. Hier ligt naar de mening van de Adviescommissie een groot nadeel. De rechtsbescherming is hier duidelijk in het geding; op dit punt schiet dit voorstel beslist tekort. De Adviescommissie pleit daarom voor een grondige heroverweging op het terrein van de rechtsbescherming en refereert hier aan haar opmerkingen aan het begin van dit advies. 

Dwangsom
In het wetsvoorstel wordt teruggekomen op het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2005 Kamerstukken II 2004/05, 29 758. om in de fiscaliteit een bestuurlijke dwangsombevoegdheid in te voeren. Aanleiding was de gerezen weerstand hiertegen. In de literatuur is terecht kritiek geuit tegen het voorstel om het arsenaal aan bevoegdheden ook op dit gebeid uit te breiden. De Adviescommissie neemt daarom met instemming kennis van het feit dat de staatssecretaris (in ieder geval voorlopig) op dit voorstel terugkomt.

Anonimiteit deurwaarders
Kennelijk is het helaas noodzakelijk geworden dat de belastingdeurwaarder onder omstandigheden anoniem moet kunnen blijven als hij zijn vak naar behoren wil kunnen blijven uitoefenen. De Adviescommissie ziet geen aanleiding tot het geven van commentaar, zolang op het optreden van de deurwaarder adequate controle mogelijk blijft. Dit lijkt echter met het voorliggende wetsvoorstel voldoende gewaarborgd.

Verkorten van de beslistermijnen
Het voorstel tot verkorting van de beslistermijnen tot 13 weken is door de Adviescommissie met instemming ontvangen. De maatregel gaat echter nog niet ver genoeg. De redengeving om voor de termijnen nog steeds een uitzondering te maken voor de Belastingdienst overtuigt niet. Andere bestuursorganen hebben ook te maken met massale processen en automatiseringsvraagstukken en zijn ook aan de Awb-termijnen gebonden.

Daarnaast wordt aangegeven dat de doelstelling om Awb-conform te werken wordt gehandhaafd. Uit het nader rapport blijkt dat ruim 90% van de bezwaarschriften reeds binnen de beslistermijnen van de Awb worden afgedaan. De Adviescommissie vraagt zich af waarom Awb-conform dan niet de wettelijke hoofdregel zou moeten zijn als reeds in het overgrote deel van de gevallen reeds Awb-conform wordt gehandeld.

Ingeval van een zogenoemde fictieve weigering geldt genoemde doelstelling echter niet en wordt weer bij de langere Awr-termijnen aangesloten. De vraag rijst wat deze afwijking rechtvaardigt. De Staatssecretaris wijst hiertoe op de mogelijkheid om tegen fictieve weigeringen te ageren. Bij het nastreven van de Awb-termijnen wordt dus geen druk geduld van de belastingplichtige c.q. belastingschuldige. Kennelijk wordt gevreesd voor administratieve overbelasting als gevolg van een stroom van bezwaar- dan wel beroepschriften in de gevallen waarin de Awb-termijnen onverhoopt niet worden gehaald. De Adviescommissie mist in de discussie echter cijfermateriaal waaruit de mate blijkt waarin gegrepen wordt naar deze mogelijkheid. Als een mogelijke overbelasting al als rechtvaardiging kan worden opgeworpen, dient men naar de mening van de Adviescommissie niet slechts de mogelijkheid van bezwaar of beroep te bezien, maar moet worden gekeken naar het daadwerkelijk gebruik daarvan in de praktijk. Dit zou immers slechts een mogelijke reden kunnen zijn om een afwijking voor de Belastingdienst te rechtvaardigen. Omdat echter nergens blijk wordt gegeven van administratieve overbelasting, stelt de Adviescommissie zich vooralsnog op het standpunt dat ook hier dient te worden aangesloten bij de Awb-termijnen.  

Een ander manco is dat nog steeds geen werkelijke sanctie op overschrijding van de wettelijke termijn staat terwijl overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn door de belastingplichtige veelal tot volledig verlies van zijn rechten leidt. Inmiddels ligt er weliswaar een wetsvoorstel om de Belastingdienst te beboeten voor overschrijding van de wettelijke beslistermijnen. Dit wetsvoorstel wordt nu echter gebruikt ter verdediging van een langere beslistermijn dan de Awb-conforme, terwijl nog zal moeten worden bezien of het wetsvoorstel in de huidige vorm de eindstreep haalt.

Aanverwante wetgeving (WOZ)
De uitzondering die is gemaakt voor de beslissing op bezwaar tegen WOZ-beschikkingen acht de Adviescommissie weliswaar begrijpelijk, maar mag naar de mening van de Adviescommissie niet tot uitzonderingen leiden. Ook op dit punt wordt het hanteren van Awb-conforme beslistermijnen voorgestaan.
 
Geheimhoudingsplicht
De Adviescommissie heeft met instemming kennis genomen van het voorstel inzake de geheimhoudingsplicht. Het is verheugend dat de (striktere) geheimhoudingsplicht niet zal gelden ten aanzien van informatie die de belastingplichtige zelf betreft. Echter, aangesloten wordt op de kritiek dat de bekendmaking van gegevens niet verder gaat dan de informatie die de belastingplichtige zelf verstrekt heeft. Waarom kan de belastingplichtige niet alle op hem van toepassing zijnde stukken ontvangen? Dit is naar de mening van de Adviescommissie nergens voor nodig; een belastingplichtige zou simpelweg inzage in alle op hem van toepassing zijnde stukken moeten krijgen. De rechtsbescherming zou hier mee gediend zijn. De Adviescommissie sluit zich op dit punt aan bij de kritiek van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs NOB-Commentaar op het wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van enige andere wetten, in het kader van het versterken van de fiscale rechtshandhaving en het verkorten van beslistermijnen (Versterking fiscale rechtshandhaving, Kamerstuknummer 30 322)..

In het kader van de versterking van de rechtsbescherming stelt de Adviescommissie voor expliciet in artikel 67 AWR op te nemen dat de beslissing tot geheimhouding resp. gegevensverstrekking een voor bezwaar vatbare beschikking is. Vóór de invoering van de wetgeving in verband met de tweede feitelijke instantie was het mogelijk tegen een beslissing ingevolge art. 67, tweede lid AWR bezwaar aan te tekenen op grond van de Algemene wet bestuursrecht. In dat kader zij verwezen naar de beantwoording van vragen door de Staatssecretaris in de Kamer. Kamerstukken II, 2002-2003, aanhangsel, nr. 1145, p. 2387-2388 Omtrent die mogelijkheid tot het aanwenden van rechtsmiddelen is onzekerheid ontstaan. Teneinde deze weg te nemen en te waarborgen dat tegen een belangrijk besluit in relatie tot geheimhouding dan wel openbaarmaking door de belanghebbende een rechtsmiddel kan worden aangewend, stelt de Adviescommissie een ‘voor bezwaar vatbare beschikking’ voor. Zie hierover meer: G.J.M.E. de Bont, Recht op stukken, Tijdschrift voor Formeel Belastingrecht, nr. 6, september 2005, p. 4-10.

Redactionele kanttekening
Tenslotte plaatst de Adviescommissie nog een kanttekening van redactionele aard. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om artikel 28, onderdeel e, LB, te wijzigen. Naar de indruk van de Adviescommissie moet hier worden gedoeld op artikel 28, onderdeel f, LB.

Voor wat betreft de overige wijzigingen, maatregelen en beslissingen in het wetsvoorstel heeft de Adviescommissie geen aanleiding gezien deze nader te becommentariëren.


Amsterdam, 25 november 2005

Namens de Adviescommissie Belastingrecht,

F.M.M. Duynstee