PREADVIES

van de

Adviescommissie Strafrecht inzake


het conceptwetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafrecht
strekkende tot het strafrechtelijk vervolgbaar maken van het opdracht geven tot
en het feitelijk leiding geven aan verboden gedragingen van overheidsorganen.

Dit wetsvoorstel heeft een beperkte strekking. De regering wil hiermee bereiken dat vervolging van ambtenaren, ambtsdragers en arbeidscontractanten van de overheid mogelijk wordt, óók indien het strafbaar feit waarom het gaat is begaan door een publiekrechtelijk rechtspersoon die daarvoor niet kan worden vervolgd. Dat laatste geldt voor de staat in zijn volle breedte (door toedoen van het  Volkel-arrest van de Hoge Raad (NJ 1994, 598)). Lagere publiekrechtelijke rechtspersonen zoals gemeenten, provincies en waterschappen kunnen wel worden vervolgd en bestraft voor begane strafbare feiten, met uitzondering van feiten die zijn gepleegd ter uitvoering van een exclusieve bestuurstaak (aldus het arrest Pikmeer II (NJ 1998, 367)). Als het voorstel zou worden ingevoerd zouden dus ambtenaren (etc.), werkzaam bij tot de centrale staat behorende organen, die opdracht geven tot respectievelijk feitelijk leiding geven aan strafbare gedragingen, voortaan kunnen worden vervolgd. Datzelfde geldt voor ambtenaren (etc.) werkzaam bij lagere publiekrechtelijke lichamen, óók in de gevallen waarin zij thans zouden profiteren van de immuniteit van het desbetreffende publiekrechtelijke lichaam.

De adviescommissie juicht deze (bescheiden) uitbreiding zonder meer toe. Zoals in de memorie van toelichting ook wordt aangegeven, was het voor het grote publiek destijds moeilijk te verteren dat de strafvervolging van ambtenaren die mogelijk tekort hadden geschoten in hun toezichtstaken waardoor de Enschedese en Volendamse vuurwerkramp konden  voorvallen, op voorhand was uitgesloten omdat het openbaar ministerie (en in de Enschedese zaak ook het gerechtshof te Arnhem) er – volgens de adviescommissie op goede gronden – van uitging dat de vergunningverlening op grond van diverse bijzondere wetten alsmede het uitoefenen van het toezicht tot de ‘exclusieve bestuurstaken’ moeten worden gerekend. Deze immuniteit is strijdig met het beginsel van de rechtsgelijkheid, omdat in vergelijkbare gevallen werknemers van een privaatrechtelijke rechtspersoon wél vervolgd zouden kunnen worden. Dat was ook één van de conclusies van de Commissie Roelvink die over de onderhavige materie in 2002 rapporteerde. Terecht taxeert de regering dat voor dit voorstel brede steun te vinden zal zijn, zowel politieke als maatschappelijke. Uiteraard kunnen de ambtenaren (etc.) zo nodig gebruik maken van de klassieke strafuitsluitingsgronden, met name die als omschreven in art. 42 en 43 Wetboek van Strafrecht (Sr). Voorts kan het openbaar ministerie met gebruikmaking van het opportuniteitsbeginsel zorgen voor een evenwichtig en redelijk vervolgingsbeleid in deze. Voorzover dat nog nodig was, voldoet Nederland met deze wetswijziging aan de eisen die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens onlangs stelde in een zaak tegen Turkije (EHRM 30 november 2004, Öneryildiz v. Turkije). Het betrof de uitleg van art. 2 EVRM (het recht op leven), en de wettelijke mogelijkheid tot vervolging en bestraffing van ambtenaren die hadden gefaald bij het voorkomen van levensgevaarlijke situaties. De beoogde wijziging heeft vooral betekenis voor gevallen waarin de leidinggevende ambtenaar meer heeft stilgezeten dan actief heeft uitgelokt. Het gaat zoals gezegd om ernstig falend toezicht, waarbij de zogenaamde Slavenburg-criteria kunnen worden toegepast. Terecht wordt in de memorie van toelichting betoogd dat in hiërarchische organisaties zoals departementen en gemeentelijke diensten een “half woord of zelfs een bewust stilzwijgen van een leidinggevende al een zeer werkzame causale factor [kan] zijn bij het tot stand komen van een strafbaar feit”.

De adviescommissie heeft kennisgenomen van een concept van een initiatiefwetsvoorstel van de heer A. Wolfson, lid van de Tweede Kamer van de Partij van de Arbeid. Dit voorstel wil verder gaan dan de regering, en ook dan de Commissie Roelvink, door art. 51 Sr in die zin te wijzigen dat (kort gezegd) ook organen van de centrale staat vervolgbaar worden. Dit voorstel ligt in ieder geval politiek aanmerkelijk controversiëler, zoals de memorie van toelichting bij het hierboven besproken voorstel van de regering ook aangeeft. Het wil de adviescommissie voorkomen dat het debat over de wenselijkheid van de algehele immuniteit van de staat niet van de baan is. In het Volkel-arrest was de belangrijkste overweging die voor immuniteit pleitte de strijdigheid van de strafrechtelijke aansprakelijkheid met de politieke. Die strijdigheid speelt in het arrest Pikmeer II evenwel geen rol meer. Daarmee vervallen naar het lijkt de principiële bezwaren tegen de vervolgbaarheid van de centrale staat en zijn organen. Wat daarvan zij, in afwachting van de voortzetting van het debat (en de behandeling van het in te dienen initiatiefwetsvoorstel), zet de regering met het hier besproken conceptwetsvoorstel in ieder geval een stap in de goede richting.


Rotterdam, 24 november 2005

Adviescommissie Strafrecht
Mr M. Wladimiroff, voorzitter,
namens deze: mr. M. Bakker, secretaris