Mr A.H. Korthals

Ministerie van Justitie

Postbus 20301

2500 EH  Den Haag

Den Haag, 8 september 1999

Dossiernummer: 3.1.1

Mijnheer de minister,

Regeringsstandpunt wettelijke strafmaxima

Bij brief van 18 mei jl. verzocht u de Algemene Raad om commentaar bij het Regeringsstandpunt wettelijke strafmaxima.

Het regeringsstandpunt is voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie strafrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft bijgaand preadvies uitgebracht waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.

De Algemene Raad vraagt aandacht voor het belang dat aanscherpingen binnen het strafrecht zoveel mogelijk hun grond vinden in de ernst van het feit en dat die niet worden gebaseerd op maatschappelijke commotie rondom één of meer incidenten. Bovendien dienen, bij de aanpassing van een bepaalde strafbedreiging, de daarmee samenhangende strafbepalingen eveneens te worden bezien. De Algemene Raad kan zich ermee verenigen dat initiatieven worden genomen tot het schrappen van strafbaarstellingen die naar de huidige maatschappelijke opvattingen verouderd zijn.

Voor het overige verwijs ik u graag naar bijgevoegd preadvies.

Hoogachtend,

Florine Bouritius,

Advisering wetgeving.

De nota is een reactie op de door de Tweede Kamer eind 1997 aangenomen motie-Dittrich/Kalsbeek-Jasperse, waarin werd gevraagd om een evaluatie van het huidige systeem van strafmaxima, alsmede om voorstellen voor een eventuele herijking daarvan. Zij is voorts gebaseerd op een onderzoek naar de strafmaxima in het Wetboek van Strafrecht en in een aantal bijzondere wetten, uitgevoerd door strafrechtswetenschappers van de KUB en de UL. (deels gepubliceerd in de serie Strafrechtelijke monografieën).

De algemene conclusie van de onderzoekers is, dat het systeem van het wetboek van 1886 redelijk consistent is en nog steeds bruikbaar. De situatie in de bijzondere wetten is heel wat onrustiger. In het onderzoek en in de regeringsnota zijn daarvoor verklaringen te vinden.

Evenals de minister deelt de Adviescommissie de algemene conclusie van het onderzoek. Dat geldt ook voor het normatieve uitgangspunt, dat instrumentele overwegingen op zichzelf niet een doorslaggevende reden voor hoge strafmaxima mogen zijn. Centrale betekenis komt toe aan de ernst van het feit.

Ook juist is de gedachte die de onderzoekers en de minister presenteren, dat ernstoordelen (evenals strafbaarstellingen als zodanig) door de maatschappelijke ontwikkelingen aan verandering onderhevig zijn. Deze veranderingen kunnen leiden tot herijking van maxima en ook tot decriminalisering of juist tot nieuwe strafbaarstellingen. De zedendelicten vormen een voorbeeld van het eerste; de Wet computercriminaliteit en het misbruik van voorwetenschap vormen voorbeelden van het laatste.

De Adviescommissie acht van groot belang, dat wetgeving op het gebied van strafposities en strafbaarstellingen niet over één nacht ijs tot stand komt. Voorkomen moet worden dat de politieke waan van de dag leidt tot aanscherpingen van het strafrecht die niet voldoende worden gerechtvaardigd door de ernst van het feit, tot inconsistenties aanleiding kunnen geven, of tot nauwelijks handhaafbare bepalingen kunnen leiden. Aan recente pleidooien voor strafverhoging zoals van de Haagse rechtbank in de Bouterse-zaak, of iets langer geleden van het Openbaar Ministerie in de Octopus-zaak, mag niet lichtvaardig gehoor worden gegeven. Dat het verschil in strafwaardigheid tussen de gedragingen van daders, zoals de Haagse rechtbank aanvoerde, niet voldoende tot uitdrukking kan worden gebracht binnen de huidige strafposities leidt niet vanzelfsprekend tot de conclusie dat de maxima moeten worden verhoogd. Het kan ook zijn dat de grenzen van wat met de inzet van het strafrecht redelijkerwijs te bereiken is zijn bereikt. Iets dergelijks geldt voor de invoering van nieuwe dan wel de aanscherping van bestaande strafbepalingen. Zo kan men zich afvragen wat de zin is van het strafbaar stellen van puur virtuele kinderporno, waarvoor tegenwoordig op internationaal en nationaal niveau wordt gepleit. Verwezen zij voorts naar de adviezen die de Algemene Raad heeft gegeven over wetsvoorstellen als de wijziging van art. 140 en art. 443 WvSr en het wetsvoorstel met betrekking tot fraude gericht tegen instellingen van de EU. In het laatstbedoelde preadvies wordt gewezen op inconsistenties op het punt van de sanctionering tussen EU-fraude en ‘nationale’ fraude. De Adviescommissie deelt de mening van de onderzoekers, dat het reageren op incidenten (één van de ijkpunten die in het onderzoeksrapport worden gehanteerd) geen gunstig uitgangspunt is voor doordachte strafwetgeving. Wel kan uiteraard, zoals in de nota terecht wordt gesteld, maatschappelijke commotie een aanleiding zijn voor kritische bezinning op het geldend recht.

De nota gaat in op enkele knelpunten en kondigt voorstellen terzake aan. Daarbij gaat het achtereenvolgens om de culpoze delicten,  de geweldsdelicten en de vermogensdelicten.

Ten aanzien van de categorie culpoze delicten signaleert de nota, in navolging van de onderzoekers, een zekere spanning tussen het maximum in art. 307 WvSr (9 maanden)  en de maxima in de Wegenverkeerswet 1994 (kort gezegd: onder invloed iemand onopzettelijk doodrijden; maximum 9 jaar). Ook aan de Adviescommissie dringt zich de vraag op of de bijkomende omstandigheden genoemd in art. 6 WVW het verschil in maximum rechtvaardigen. De in de nota verdedigde benadering is nu deze, dat de gehele categorie culpoze delicten gezien tegen de achtergrond van de maatschappelijke veranderingen anders moet worden beoordeeld dan de wetgever van 1886 deed. Deze beoordeelde immers de culpoze delicten aanmerkelijk minder strafwaardig dan de doleuze. Deze beoordeling is volgens de nota aan herijking toe. De minister kondigt aan met voorstellen te komen die de strafmaxima gesteld op culpoze delicten meer met elkaar in overeenstemming zullen brengen. Het maximum van 3 jaar  van art. 6 WVW (op het in grove onachtzaamheid veroorzaken van de dood zonder bijkomende factoren) lijkt hem daarbij een goed uitgangspunt. De Adviescommissie wacht de voorstellen met belangstelling af. Zij attendeert er nu reeds op, dat er wel een gevaar kleeft aan de door de nota gekozen benadering. Dat gevaar bestaat in het bevorderen van zwaardere strafposities mede voor culpoze gedragingen die nog steeds aanmerkelijk minder strafwaardig zijn dan hun doleuze tegenhangers. Het is de vraag of het verschil tussen culpa en dolus over de gehele linie maatschappelijk anders wordt ervaren dan een eeuw terug. De wetgever zal hier zijn criteria zeer zorgvuldig moeten kiezen. Aan de minister kan worden toegegeven dat het zich welbewust begeven in gevaarzettende situaties en gedragingen anders moet worden gewaardeerd dan de 'eenvoudige' ernstige nalatigheid waarop bijvoorbeeld art. 307 WvSr (dood door schuld) ziet.

Terecht en consequent  constateert de nota, waar zij komt te spreken over de geweldsdelicten, dat de maxima van eenvoudige en gekwalificeerde  mishandeling enerzijds, en die van de culpoze delicten in de WVW anderzijds niet geheel in balans zijn. In dit verband wordt voorgesteld het maximum in art. 300 (mishandeling) te verhogen van 2 naar 3 jaar, en een strafverzwaringsgrond aan art. 304  toe te voegen, en wel het gebruik van alcohol e.d. De nota verwijst hier naar het initiatief-wetsvoorstel 26 295 Kalsbeek/Van Heemst (zinloos geweld), De Adviescommissie verwijst naar het advies van de Algemene Raad over dit voorstel. Zij is, kort gezegd, van mening dat dit te veel een ad hoc-karakter heeft en in die zin de hierboven aangeduide bezwaren van incidentenwetgeving in zich draagt. Uit de nota wordt niet duidelijk hoe de minister dit voorstel beoordeelt. In ieder geval is volgens de Adviescommissie een bredere benadering te prefereren. Het is nog maar de vraag of die bredere benadering  een verhoging van de strafmaat van eenvoudige mishandeling als uitgangspunt moet nemen. Hier geldt hetzelfde als hierboven over de culpoze delicten is gesteld: er blijft een brede categorie mishandeling over waarvoor het huidige strafmaximum nog steeds adequaat is. Dat neemt niet weg dat de gewijzigde maatschappelijke opvattingen over geweld kunnen leiden tot andere differentiaties van de maxima dan de wet nu kent. Wel moet worden bedacht dat een afgewogen oordeel over de noodzaak tot aanpassing van de strafbedreigingen niet mogelijk is zonder aandacht voor het volledige scala van relevante strafbaarstellingen. Zo zal ook het voorstel tot wijziging van art. 141 bij de overwegingen moeten worden betrokken. De Adviescommissie verwijst naar het commentaar van de Algemene Raad op dit laatstgenoemde voorstel. Daarin wordt onder meer gewezen op art. 306, deelneming aan aanval of vechterij. Zeker kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het geldend materieel recht, eventueel inclusief de nu voorliggende wijzigingsvoorstellen en gelet op de strafposities, voldoende mogelijkheden biedt voor een adequate, eigentijdse strafrechtelijke reactie op geweld. Terzijde wijst de Adviescommissie er nog op, dat de term 'zinloos geweld' problematisch en omstreden is.

In hetgeen in de nota wordt uiteengezet over de vermogensdelicten kan de Adviescommissie zich over het algemeen vinden. Zo behoeven tegen een neerwaartse aanpassing van de strafpositie voor winkeldiefstal (met de daaraan verbonden gevolgen voor de toepassing van vrijheidsbenemende dwangmiddelen!) geen bezwaren te bestaan als een wenselijke afstemming op de maatschappelijke werkelijkheid en het maatschappelijke oordeel over de strafwaardigheid.  Of een herijking in opwaartse richting van het strafmaximum voor oplichting gerechtvaardigd is valt nog te bezien. De Adviescommissie is er nog niet van overtuigd dat de publica fides tegenwoordig een grotere strafrechtelijke bescherming dient te krijgen dan de huidige. De ene oplichting is de andere niet. Sommige vormen van oplichting liggen dicht aan tegen vormen van misleiding die meer in de civielrechtelijke sfeer liggen, zij het dat zij nog net onder de delictsomschrijving van art. 326 Sr vallen. Misschien moet binnen de oplichtingsbepaling worden gedifferentieerd met dien verstande, dat alleen voor bijzonder ergerlijke en (of) schadelijke vormen daarvan een hoger strafmaximum wordt toegelaten. Hierbij moet worden betrokken, dat een verhoging naar 4 jaar of meer consequenties heeft voor de toepassing van dwangmiddelen.

Tenslotte de beschouwingen over het penitentiaire kader en de obsolete bepalingen. Terecht brengt de nota onder de aandacht dat de executiewerkelijkheid van de vrijheidsstraf (waarop het onderzoeksrapport en ook de nota zich hebben toegespitst) zich in de loop der tijden grondig heeft gewijzigd, onder meer door de invoering van de VI en van alternatieven voor de vrijheidsstraf zoals de taakstraf. Dat betekent overigens niet dat het strafklimaat (om dit wat vage begrip te gebruiken) minder 'punitief' of repressief is geworden. Niet alleen het regime en de executiemodaliteiten veranderen immers, ook de psychologische ervaring daarvan door de gestraften is aan verandering onderhevig. Aan het eind van de vorige eeuw werd langdurige opsluiting maatschappelijk gezien normaler gevonden dan tegenwoordig. Dat maatschappelijk oordeel zal ongetwijfeld mede de ervaring van de individuele gestrafte beïnvloeden. Daar komt bij dat de invoering van nieuwe sancties zoals de voordeelsontneming het punitieve spectrum hebben uitgebreid in repressieve zin.

De Adviescommissie juicht het toe dat obsolete bepalingen worden geschrapt, ook al "kunnen zij niet veel kwaad". Het wetboek moet geen rariteitenkabinet zijn.

Rotterdam, 16 augustus 1999

Adviescommissie Strafrecht

mr M. Wladimiroff, voorzitter,

namens deze: mr E. van Liere, secretaris