De Tweede Kamer der Staten-Generaal

T.a.v. de Vaste Commissie voor Justitie

Postbus 20018

2500 EA Den Haag

Den Haag, 6 maart 2003

Dossiernummer:Wetsvoorstel 28 749

Doorkiesnummer:070-335 35 13

Faxnummer:070-335 35 32

E-mail:a.vanarkel@advocatenorde.nl

Voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de wijziging van het stelsel van de rechterlijke toetsing van vrijheidsontnemende maatregelen (vreemdelingenbewaring)

Geachte leden van de Vaste Commissie voor Justitie,

 
Op 13 maart 2003 zal uw Commissie haar commentaar op bovengenoemde wet inbrengen voor het verslag ten behoeve van de behandeling van wetsvoorstel 28 749.

Gezien het feit dat dit wetsvoorstel nogal wat consequenties heeft voor de rechtsbescherming van de vreemdeling heeft de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten gemeend u terzake van deze concept-wet een pre-advies te doen toekomen van onze Adviescommissie Vreemdelingenrecht met daarin een aantal aanbevelingen.

De Algemene Raad is met de Adviescommissie van mening dat de problemen welke de aanleiding vormde om het wetsvoorstel in te dienen, naar het zich thans laat aanzien van tijdelijke aard zullen zijn, aangezien het aantal vreemdelingenkamers bij de rechtbanken sedert de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 aanzienlijk is gestegen en de verwachting is dat binnen afzienbare termijn het aantal beroepszaken in reguliere- en asielzaken zal afnemen door de verminderde instroom.

Net als de Raad van State  is de Algemene Raad van mening dat de keuze voor een verlenging tot 28 dagen arbitrair is en niet overtuigend genoeg door de Minister gemotiveerd is. Vrijheidsontneming grijpt immers diep in op de persoonlijke levenssfeer van de vreemdeling en dient niet alleen terughoudend te worden toegepast, maar ook onderworpen te zijn aan een zo voortvarend mogelijke rechterlijke toetsing. Daarvan is in dit wetsvoorstel geen sprake meer. Een termijn van 28 dagen wordt in dat verband onnodig lang geacht en vindt ook geen steun in de uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.  

De Algemene Raad verzoekt u deze brief en het pre-advies met aanbevelingen van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken van de Orde bij uw inbreng ten behoeve van het wetsvoorstel te betrekken.




Hoogachtend,
namens de Algemene Raad,





E. Unger
Portefeuillehouder Asiel van de Nederlandse Orde van Advocaten






5


1. Terug naar af

Op 24 december 2002 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de Tweede Kamer een voorstel van wet aangeboden tot wijziging van de artikelen 94 en 96 Vw 2000 met betrekking tot de rechterlijke toetsing van vrijheidsontnemende maatregelen (vreemdelingenbewaring, ophouding ex artikel 6 Vw.). Blijkens de Memorie van Toelichting is één van de voornemens die op het gebied van het vreemdelingenrecht in het Strategisch Akkoord zijn opgenomen het herstel van de rechterlijke toetsing van vrijheidsontnemende maatregelen, zoals deze was voor de Vreemdelingenwet 2000: “Het onderhavige wetsvoorstel strekt er toe de rechterlijke toetsing van vrijheidsontnemende maatregelen in lijn te brengen met de situatie die bestond vóór de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000.”

Met deze wijziging wordt in één klap de verbeterde rechtsbescherming van de vreemdeling weer ongedaan gemaakt: hij is weer terug bij af. Dat is een onwenselijke situatie, zeker gezien in het licht van het huidige tijdsgewricht waarin de rechtspositie van de vreemdeling toch al onder grote druk staat. De door de minister aangevoerde argumenten, die uitsluitend pragmatisch van karakter zijn, zijn niet voldoende steekhoudend om de voorgestelde wijzigingen te rechtvaardigen.  

In de notitie vreemdelingenbewaring heeft de toenmalige Staatssecretaris aangegeven dat een rechterlijke toetsing kort na de beslissing strekkende tot vrijheidsontneming de vreemdeling een extra waarborg biedt. Dit gaf haar aanleiding de volgende uitspraak te doen: “Ik ben dan ook voornemens om vanuit het oogpunt van rechtsbescherming en rechtszekerheid, de rechterlijke toetsing in het kader van de vreemdelingenrechtelijke vrijheidsbeneming plaats te laten vinden binnen 10 dagen na de beslissing tot die vrijheidsontneming”.

De Staatssecretaris kwam met het voorstel tot deze extra waarborg, na een daartoe strekkende aanbeveling van het internationaal congres over vreemdelingenbewaring in Tilburg (november 1997) en het amendement Sipkes (4 december 1997). In dit verband werd gewezen op de verplichting die voortvloeit uit artikel 5 lid 4 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Het amendement kon worden ingetrokken omdat de Staatssecretaris gevoelig bleek te zijn voor dit argument en de inhoud zou meenemen in de notitie ‘Vreemdelingenbewaring’, welke uiteindelijk pas in november 1998 klaar was.
 
Voorts bleek in de praktijk dat lang niet alle vreemdelingen gebruik maken van de mogelijkheid om zelf in beroep te gaan tegen de beslissing tot vrijheidsontneming. Hoewel de oorzaak daarvan niet eenduidig was vast te stellen, waren er volgens de Staatssecretaris verschillende factoren die een rol konden spelen, zoals onbekendheid met de beroepsmogelijkheden, lacunes in de rechtshulpverlening, taalproblemen en (het gebrek) aan
vertrouwen in de advocatuur en de rechtspraak.



Voorts is uit de notitie vreemdelingenbewaring af te leiden dat in de praktijk een niet onaanzienlijk percentage van de door de IND aangebrachte zaken voortijdig werd opgeheven dan wel door de rechtbank werd opgeheven. Dit duidt er op dat voortvarende controle op de werkwijze van de betrokken diensten, vreemdelingendienst en IND onontbeerlijk was (en is).

In de Vreemdelingenwet 2000 is dan ook mede op grond van de hiervoor genoemde overwegingen een snellere rechterlijke toetsing ingevoerd.

In het thans voorliggende wetsvoorstel kan men niets terugvinden van de hiervoor vermelde overwegingen. Aangegeven wordt slechts dat door de wijziging van het stelsel van rechtsbescherming, de effecten op de gehele vreemdelingenketen, met name voor wat betreft de belasting van de vreemdelingenkamers, achteraf bezien onvoldoende zijn onderkend.
 
De aangevoerde argumenten overtuigen niet. De huidige wet is nog geen twee jaar oud, er blijkt niet van empirisch onderzoek die de argumenten van de Minister ondersteunen.
Bovendien is het aantal vreemdelingenkamers sinds de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 drastisch gestegen, terwijl de verwachting gewettigd is dat binnen afzienbare termijn het aantal beroepszaken in de reguliere -  en asielzaken zal afnemen. De geschetste problemen zijn derhalve tijdelijk van aard.

2. Aanbeveling: er zal via een gedegen evaluatie inzichtelijk moeten worden gemaakt dat verlenging van de termijnen noodzakelijk is

De Minister onderkent dat het voorstel verlaging van het niveau van rechtsbescherming tot gevolg heeft, maar hij acht dat gegeven de noodzaak van de voorgestelde wijzigingen en gelet op de mogelijkheid om op elk gewenst moment beroep in te stellen, gerechtvaardigd.

De Minister miskent hiermee dat ook de rechtspositie van de inbewaringgestelde vreemdeling adekwaat moet worden gewaarborgd. Het enkel stellen dat hij op elk moment beroep kan instellen doet hier niet aan af. Een van de aspecten van de rechterlijke toetsing in de Vreemdelingenwet 2000 was immers ook dat de bewaring niet onnodig lang mocht voortduren. Dat uitsluitend overlaten aan het initiatief van de vreemdeling bleek in de praktijk onvoldoende waarborg te bieden.

De keuze voor verlenging van 3 tot 28 dagen is arbitrair en wordt niet onderbouwd met onderzoek naar de effecten hiervan. De Raad van State heeft geadviseerd, gelet op het waarborgkarakter van de regeling, niet dan met een overtuigende motivering tot een zo aanzienlijke verlenging over te gaan, en er anders mee te volstaan een bescheidener verlenging in het wetsvoorstel op te nemen.

De Minister onderbouwt de keuze voor 28 dagen met het argument een zo groot mogelijke verlichting van de druk op de vreemdelingenkamers te bewerkstelligen, mede in samenhang met de voorgenomen intensivering van het vreemdelingentoezicht. Deze redenering snijdt geen hout en geeft juist aan dat een zo voortvarend mogelijke rechterlijke controle op de naleving van de voorschriften nog noodzakelijker zal worden.

Ook de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (van het Ministerie van Justitie) geeft in haar advies aan dat met een kortere termijn kan worden volstaan. Genoemd wordt een termijn van kennisgeving na veertien dagen.

3. Aanbeveling: bij genoemde evaluatie zal getoetst moeten worden aan de overwegingen die bij de totstandkoming van de huidige wet een rol hebben gespeeld.

In het wetsvoorstel worden drie veranderingen voorgesteld:
- de termijn waarbinnen de Minister mededeling moet doen van de vrijheidsontnemende maatregel wordt verlengd van 3 tot 28 dagen;
- de verplichting tot het doen van mededeling in geval van voortduren van de vreemdelingenbewaring, vervalt;
- de termijn waarbinnen na ontvangst van het beroepschrift dan wel de kennisgeving van de minister, de zitting moet plaatsvinden wordt verlengd van 7 tot 14 dagen.

De wijziging heeft ook gevolgen, indien de vreemdeling zelf beroep instelt tegen de oplegging van de maatregel van vreemdelingenbewaring.

De voorgestelde wijziging van lid 2 van artikel 94 zal er toe leiden dat de rechtbank uiterlijk op de veertiende dag na instelling van het beroep (of het doen van een kennisgeving) een zitting moet plannen, waarna de rechtbank binnen een week uitspraak zal doen. Dit betekent derhalve dat het kan voorkomen dat eerst na 21 dagen duidelijk wordt of de bewaring onrechtmatig is geweest. Dat is ontoelaatbaar lang. Gewezen wordt in dit verband op de  uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 9 januari 2003 in de zaak Kadem tegen Malta (nr. 55263/00), waarin een termijn van 17 dagen als te lang werd aangemerkt. Er is daarom alles voor te zeggen dat het huidige stelsel van een zitting binnen uiterlijk 7 dagen gehandhaafd moet blijven, zeker indien het een eerste rechterlijke beoordeling van de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming betreft.

Opgemerkt wordt dat in het kader van strafvordering de verdachte ook binnen zeer korte tijd moet worden voorgeleid. Niet valt in te zien, waarom het stelsel voor vreemdelingen wezenlijk anders zou mogen zijn. In beide situaties gaat het om vrijheidsberoving.

4. Aanbeveling: de termijn van behandeling door de rechter dient te worden bekort, zeker indien de vreemdeling zelf beroep instelt èn indien de zaak door middel van een kennisgeving aan de rechter wordt voorgelegd.

De voorgestelde wijziging van artikel 96 laat de mogelijkheid open dat de rechtbank in geval
van een vervolgberoep zonder toestemming van partijen het onderzoek ter zitting achterwege kan laten. Deze bepaling komt ook voor in het huidige artikel 96. Niet valt echter in te zien, waarom deze bepaling, die kennelijk was bedoeld ter verlichting van de werkdruk als gevolg van de cyclische vervolgkennisgevingen, gehandhaafd moet blijven bij het vervallen van die cyclische vervolgkennisgevingen.

Er wordt overigens op gewezen dat onder de Vreemdelingenwet, zoals die gold vanaf 1 januari 1994, een dergelijke bepaling, waarin wordt afgeweken van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht, niet voorkwam. Hierbij dient in ogenschouw genomen te worden dat de rechter - toen en nu nog - ook met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet  bestuursrecht uitspraak buiten zitting kan doen, indien hij van oordeel is dat de zaak zich voor vereenvoudigde afdoening leent. Toepassing van een vrijheidsbenemende maatregel dient met de grootst mogelijke waarborgen te worden omkleed, daarom dient de vraag of voortzetting van deze maatregel nog wel nodig is eerst te worden beantwoord na een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen, óók die van de vreemdeling. De noodzaak van afweging van belangen ten overstaan van de bevoegde rechter wordt onderschreven in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Genoemd worden de zaken Waite van 10 december 2002, Hussain van 26 januari 1996 en Singh van 26 januari 1996.

5. Aanbeveling: de mogelijkheid dat de rechtbank ook zonder toestemming van partijen het onderzoek ter zitting achterwege kan laten, dient te worden geschrapt.

De Adviescommissie Vreemdelingenrecht, verder aan te duiden als ‘Adviescommissie’, meent met de hiervoor weergegeven aanbevelingen de rechtspositie van de vreemdeling optimaal te waarborgen.

Mocht de wetgever van oordeel zijn dat verruiming van de termijnen als bedoeld in artikel 94 onontkoombaar is, dan zou die verruiming naar het oordeel van de Adviescommissie beperkt moeten blijven tot maximaal veertien dagen (artikel 94 lid 1) en 10 dagen (artikel 94 lid 2). Vrijheidsontneming grijpt diep in op de persoonlijke levenssfeer van de vreemdeling en dient terughoudend  te worden toegepast en indien toegepast onderworpen te zijn aan een zo voortvarend mogelijke rechterlijke toetsing.

De Adviescommissie wenst in verband met de voorgestelde wijzigingen nog op enkele knelpunten te wijzen die opgelost dienen te worden:

- de samenloop met een asielprocedure. In de rechtspraktijk wordt het als uiterst onbevredigend ervaren dat de habeas corpus procedure en de asielprocedure twee verschillende rechtsgangen kennen. De Adviescommissie beveelt aan dat in de Vreemdelingenwet de procesregels uit de Algemene wet bestuursrecht ten behoeve van de asiel (AC-)procedures zodanig worden aangepast dat deze beide procedures door één kamer worden behandeld. Vgl. ook de oproep van de Amsterdamse vreemdelingenkamer, weergegeven in de uitspraak van 5 maart 2002 (Awb 02/12764).

6. Aanbeveling: de procesregels moeten zodanig worden aangepast dat de habeas corpus procedure en een samenlopende asielprocedure door één rechter worden behandeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in enkele uitspraken geoordeeld dat de vreemdelingenrechter niet bevoegd is te oordelen over de rechtmatigheid van het strafrechtelijk voortraject dan wel andere voortrajecten. Vgl. o.a. ABRRS 26 juli 2001, JV 2001,234. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever deze inperking van de bevoegdheid van de vreemdelingenrechter heeft bedoeld. Gevolg is wel dat een lacune is ontstaan in de mogelijkheid de rechtmatigheid van de staandehouding van de vreemdeling effectief te toetsen.

7. Aanbeveling: de Adviescommissie beveelt aan deze lacune door wijziging van wet- of regelgeving te ondervangen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in enkele uitspraken geoordeeld dat de termijn van verblijf in een politiecel niet aan het maximum van tien dagen is gebonden, zoals dat in het algemeen wel geldt voor andere categorieën gedetineerden. Dit is een onwenselijke situatie.
 


8. Aanbeveling: de Adviescommissie beveelt aan deze lacune door wijziging van wet- of regelgeving te ondervangen.

Vreemdelingen die op de luchthaven Schiphol worden staande gehouden ter fine van terugzending naar het land waar zij vandaan kwamen en die geen asiel vragen, krijgen geen hulp van een piketadvocaat, tenzij zij daar uitdrukkelijk om vragen. Hoe dit in de praktijk verloopt, onttrekt zich aan iedere controle. Indien wel insluiting plaatsvindt op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet, zal eerst na vier weken een kennisgeving naar de rechtbank worden gezonden. Dat betekent dat eventuele rechtshulp eerst wordt ingeschakeld na een ambtshalve toevoeging door de rechtbank. De bepalingen van artikel 4.18 en 5.2 Vreemdelingenbesluit  zijn immers alleen van toepassing bij de maatregel ex artikel 50 Vreemdelingenwet.

9. Aanbeveling: de Adviescommissie verzoekt om totstandkoming van een regeling voor een vreemdelingenpiket in de transitruimte, in samenspraak met de betrokken instanties.


Groningen, 6 maart 2003




Mr. H.B. Boogaart,
namens de Adviescommissie Vreemdelingenrecht