van de Tweede Kamer
Den Haag, 21 augustus 1997
Ons kenmerk: 3.1.6/1/ive
Uw kenmerk:
Doorkiesnummer: 070-3353514
Geachte dames en heren,
Wetsvoorstel reorganisatie Openbaar Ministerie en instelling landelijk Parket, kamerstukken 25392
Bij brief van 25 juni jl. verzocht u de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten commentaar te leveren bij bovengenoemd wetsvoorstel. De Algemene Raad gaat hierbij graag in op dit verzoek.
Het wetsvoorstel is onderwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad. De Adviescommissie stelde bijgaand preadvies op, waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.
In een eerdere fase heeft de Minister van Justitie reeds het advies van de Algemene Raad gevraagd over dit wetsontwerp. Op 10 maart jl. bracht hij zijn advies aan de Minister uit (zie bijlage). In dat advies sprak de Algemene Raad zich in positieve zin uit over de keuze voor een meerhoofdige leiding van het College van procureurs-generaal en de eis dat al haar leden jurist dienen te zijn. Kritische opmerkingen werden gemaakt ten aanzien van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister en het toezicht op de politie. De Algemene Raad heeft waardering voor de wijze waarop in de Memorie van Toelichting gereageerd is op zijn advies. Op een tweetal punten, de aanwijzingsbevoegdheid en het toezicht op de politie, acht de Algemene Raad het wetsvoorstel nog niet geheel bevredigend. Op deze beide punten wordt in bijgaand nader advies nog teruggekomen.
Het door het Openbaar Ministerie te houden toezicht op de politie blijft de Algemene Raad zorgen baren. Het verdient aanbeveling het formele gezag meer aangrijpingspunten in materiële zin te geven, bijvoorbeeld door een plicht tot stelselmatige schriftelijke rapportage van opsporingsambtenaren aan de Officier van Justitie.
De Algemene Raad is van mening dat zeer terughoudend dient te worden omgesprongen met de mogelijkheid voor de Minister aanwijzingen aan het openbaar ministerie te geven. Anders dan de Minister acht de Algemene Raad een extra wettelijke basis niet nodig. Immers, de bevoegdheid aanwijzingen te geven bestaat nu reeds.
Op verzoek van de Algemene Raad wordt in de Memorie van Toelichting uitvoerig stilgestaan bij de rechtsgevolgen van een aanwijzing. Helaas is daarbij niet ingegaan op de vraag of een verdachte ten aanzien waarvan een aanwijzing tot niet vervolging is gegeven er ook op mag vertrouwen dat hij niet verder vervolgd zal worden.
Voor het volledige advies verwijs ik u graag naar de bijlage bij deze brief.
Hoogachtend,
I.K. van Engelshoven
Advisering wetgeving
Cc : Minister van Justitie
PREADVIES
van
de Adviescommissie Strafrecht
van
de Nederlandse Orde van Advocaten
inzake
het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie,
het Wetboek van Strafvordering, de Politiewet 1993 en andere wetten
(reorganisatie Openbaar Ministerie en instelling landelijk Parket)
(25 392)
De Adviescommissie heeft met belangstelling kennis genomen van het wetsontwerp en zij heeft met waardering kennis genomen van de wijze waarop in het ontwerp is gereageerd op het eerder door de Adviescommissie uitgebrachte advies over het concept-ontwerp van wet.
Desalniettemin stelt de Adviescommissie vast dat in het ontwerp niet op alle door haar genoemde aspecten naar haar oordeel afdoende is gereageerd.
Met name het aspect "toezicht op de politie" blijft ook in het ontwerp naar het oordeel van de Adviescommissie nogal onderbelicht. Op de in het licht van de Parlementaire Enquête-commissie Opsporingsmethoden relevante meer centrale vraag naar de betekenis van de voorgestel de reorganisatie van het Openbaar Ministerie voor de verbetering van het toezicht op het opsporingsapparaat wordt naar het de Adviescommissie voorkomt onvoldoende concreet ingegaan.
Gelet op het wetsontwerp Wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden en wijziging van enige andere bepalingen (bijzondere opsporingsbevoegdheden) (25 403) en de daarin voorziene bevoegdheden tot feitenvergaring in een verkennend of opsporingsonderzoek krijgt de toezichthoudende taak van de Officier van Justitie nog meer gewicht. Tegen deze achtergrond verdient het aanbeveling het formele gezag over dergelijke onderzoeken meer aangrijpingspunten in materiële zin te geven. Hierbij kan gedacht worden aan in de desbetreffende wetten voorziene regelingen die de politieambtenaren nopen tot een stelselmatige schriftelijke rapportage aan de Officier van Justitie. Stelselmatige rapportage in alle onderzoeken stelt het Openbaar Ministerie beter in staat de toezichthoudende taak uit te oefenen en stelt het Openbaar Ministerie tevens in staat de Rechter desgevraagd naar behoren te informeren.
De Adviescommissie is zich ervan bewust dat het niet eenvoudig is om ter zake een afdoende en alle betrokkenen tevredenstellende oplossing te bieden. Maar de aan de reorganisatie van het Openbaar Ministerie mede ten grondslag liggende problematiek van het toezicht op het opsporingsapparaat en de daarmee samenhangende legitimiteit van het optreden van het Openbaar Ministerie rechtvaardigen een nadere beschouwing over de betekenis van de voorgestelde reorganisatie voor deze problematiek.
Ten aanzien van de aanwijzingsbevoegdheid stelt de Adviescommissie vast dat de Minister aan deze bevoegdheid onverkort wenst vast te houden, zij het dat in de Memorie van Toelichting het uitzonderlijk karakter van deze bevoegdheid sterker wordt benadrukt. De Adviescommissie onderschrijft de door de Minister kennelijk beoogde terughoudendheid en ziet derhalve niet in dat het noodzakelijk is deze aanwijzingsbevoegdheid van een extra wettelijke basis te voorzien. Immers, ook onder het thans vigerende recht kan en mag de Minister van deze bevoegdheid gebruik maken. De Adviescommissie verwijst in dit verband naar de uitspraak d.d. 10 juli jl. van de Centrale Raad van Beroep in de zaak Drenth (96/10476 AW), waarin hij onder meer overwoog dat:
"gelet op het bepaalde in artikel 5 van de Wet op de rechterlijke organisatie bezien in samenhang met de artikelen 53 en 54 van Reglement I naar het oordeel van de Raad niet kan worden gezegd dat voormelde opdracht (...) niet kon of mocht worden gegeven."
Daarenboven is de Adviescommissie van oordeel dat het gebruik van deze bevoegdheid in voorkomende gevallen afbreuk kan doen aan de geloofwaardigheid van het lid van het Openbaar Ministerie dat gehouden is de aanwijzing loyaal uit te voeren. Een en ander zal zich met name voordoen in die gevallen waarin het Openbaar Ministerie zoals de Memorie van Toelichting vermeldt (p. 27) gebonden is om daargelaten hetgeen zich ter zitting heeft voorgedaan te rekwireren overeenkomstig de gegeven aanwijzing, terwijl het hem vrij staat om aandacht te vragen voor die overwegingen omtrent het recht die de rechter naar objectieve maatstaven mede in het oordeel over de voorliggende casus zou moeten betrek-ken.
Zolang als de aanwijzing correspondeert met hetgeen de Officier van Justitie rekwireert op basis van hetgeen ter zitting is voorgevallen is er niet zoveel aan de hand. Problematisch wordt het wanneer hetgeen ter zitting is voorgevallen en meer in het algemeen hetgeen is voorgevallen na de procedure die aan de aanwijzing vooraf is gegaan, aanleiding behoort te zijn voor de Officier van Justitie om, op grond van zijn plicht de rechter objectief en zorgvuldig voor te lichten, van de aanwijzing af te wijken. Heeft betrokkene alsdan de moge-lijkheid c.q. de plicht om zulks te doen, of is hij gehouden naast het loyaal uitvoeren van de aanwijzing zijn eigen magistratelijke opvatting te presenteren die mogelijk niet strookt met de gegeven aanwijzing?
De Adviescommissie vroeg voorts aandacht voor de rechtsgevolgen van de aanwijzing voor de verdachte en het slachtoffer. In de Memorie van Toelichting wordt daar thans uitvoeriger op ingegaan. De Advies-commissie onderschrijft hetgeen daarover wordt opgemerkt maar mist nog het antwoord op de vraag of de Minister van oordeel is dat een verdach-te ten aanzien van wiens zaak een aanwijzing tot niet vervolging is gegeven aan die aanwijzing zo hem die ter kennis komt, het gerechtvaardigde vertrouwen kan ontlenen dat hij ter zake niet zal worden vervolgd en zich daar met succes op kan beroepen indien zich de situatie mocht voordoen (die naar de Adviescommissie -aanneemt uitzonderlijk zal zijn) dat het Openbaar Ministerie desalniettemin tot vervolging overgaat.
In het ontwerp wordt (artikel 128 lid 5) de mogelijkheid geboden om de aan een aanwijzing ten grondslag liggende feiten en omstandigheden niet aan de openbaarheid prijs te geven indien namelijk het belang van de Staat zich tegen die openbaarmaking verzet. De Advies-commissie is van oordeel dat op deze wijze ernstig inbreuk wordt gemaakt op het wezenlijke strafprocessuele beginsel van de (interne) openbaarheid, en zou gelet hierop gaarne van de Minister vernemen of en zo ja, welke strafprocessuele gevolgen aan een dergelijke inbreuk zouden moeten worden verbonden. Het komt de Adviescommissie voor dat, waar thans het Openbaar Ministerie gehouden is ten overstaan van de rechter openbaarheid van zaken te geven over alle voor een juiste rechterlijke beoordeling relevante aspecten, een inbreuk zoals thans voorgesteld op gespannen voet staat met het door de Minister gekoesterde uitgangspunt van openbaarheid, hetgeen waar de aanwijzing met bijbehorende toelichting relevant is voor een juiste beoordeling van de zaak, niet anders dan tot strafprocessuele gevolgen moeten leiden met name in de sfeer van de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie.
De Adviescommissie stelt vast dat het in het concept voorgestelde artikel 410a Sv in het ontwerp is geschrapt. Ofschoon het voorstel waarbij aan het Openbaar Ministerie de bevoegdheid werd gegeven om in appèl een gerechtelijk vooronderzoek ("GVO") te vorderen op zich een vreemde eend in de bijt was, gaf het voorstel blijk van een creatieve gedachte die de efficiency van de appellen in strafzaken zeer ten goede zou kunnen komen. De Adviescommissie heeft voorgesteld om de bevoegdheid om een GVO te verzoeken ook aan de verdachte en zijn verdediging te doen toekomen, zulks in het kader van de equality of arms.
De Adviescommissie zou het ten zeerste betreuren als dit op zichzelf gerechtvaardigd verzoek heeft geleid tot het geheel verdwijnen van het voorstel. De Adviescommissie vraagt zich af of wordt overwogen het GVO in appèl elders in enig ontwerp alsnog op te nemen.
Rotterdam, 11 augustus 1997
Adviescommissie Strafrecht