Pre-advies
van de
adviescommissie Vreemdelingenrecht

inzake

Wijziging van de Vreemdelingenwet, kamerstukken 25172

Inleiding
Dit advies beperkt zich tot de voorstellen tot wijziging van artikel 15a en artikel 29, in het voorstel van wet genoemd onder de onderdelen D en E.
Gelet op de samenhang tussen beide artikelen zullen die in één commentaar worden besproken.

Samenvatting voorstel van wet
Artikel 15a eerste lid Vreemdelingenwet zal indien het voorstel tot wet wordt verheven als volgt komen te luiden:

        Onze Minister onderzoekt of een aanvraag om toelating als vluchteling voor inwilliging vatbaar is. Hij onderzoekt daarbij ambtshalve of aan de vreemdeling een vergunning tot verblijf op grond van klemmende redenen van humanitaire aard kan worden verleend. Hij stelt daartoe de vreemdeling in de gelegenheid zich omtrent de gronden van zijn vlucht of aanvraag te doen horen in een taal, waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen, dat hij die kan verstaan.

In de Memorie van Toelichting wordt vermeld dat de wijziging overeen komt met de bestaande praktijk dat ambtshalve wordt nagegaan of er redenen zijn voor verlening van een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden. De wijziging is gemotiveerd met verwijzing naar de statusnotitie, waarin is aangekondigd dat een asielzoeker in de toekomst alleen nog een aanvraag om toelating als vluchteling hoeft in te dienen. Doel is te voorkomen dat ten aanzien van dezelfde vreemdeling verschillende procedures gaan lopen.

Artikel 29 Vreemdelingenwet komt als volgt te luiden:

        In afwijking van artikel 7:1 van de Algemene Wet Bestuursrecht kan geen bezwaar worden gemaakt of administratief beroep worden ingesteld tegen een beschikking die:
        a. strekt tot niet-inwilliging van de aanvraag om toelating als vluchteling wegens niet-ontvankelijkheid of kennelijk gegrondheid ervan, terwijl ingevolge deze wet ten laste van de vreemdeling is overgegaan tot vrijheidsbeperking of vrijheidsontneming;
        b. strekt tot het niet verlenen van een vergunning tot verblijf op grond van klemmende reden van humanitaire aard indien de beschikking tevens de onder a. genoemde strekking heeft;
        c...
        d...

In de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat het in te voegen onderdeel er toe strekt te voorkomen dat procedures uit elkaar gaan lopen.
Tegen een beschikking voorzover die strekt tot niet-inwilliging van een aanvraag om een vergunning tot verblijf wegens klemmende reden van humanitaire aard is immers wel bezwaar mogelijk.


Commentaar
Op artikel 29 is indertijd veel kritiek uitgeoefend omdat de vreemdeling, die in zijn vrijheid is beperkt dan wel van zijn vrijheid is beroofd, een instantie wordt onthouden. Door het ontbreken van een voorliggende bezwaar- of administratief beroepprocedure zal de zaak in een veel minder uitgewerkt en uitgekristalliseerd stadium bij de rechter belanden (aldus ook Kuijer, De nieuwe procedure ingevolge de Vreemdelingenwet. p. 127).
Daarmee wordt afgeweken van de door de Awb ten aanzien van overheidsbeschikkingen geïntroduceerde verplichting voor de overheid om de beschikking, indien deze wordt aangevochten, in heroverweging te nemen.
Ook Strijards erkent dat wel (Het nieuwe Nederlandse Vreemdelingenrecht, p. 152 ev.), maar de uitsluiting van de bestuurlijke heroverweging is naar zijn mening gebeurd in het belang van de snelheid en slagvaardigheid van het vreemdelingenrecht.

Met de beoogde aanpassing van de wet worden de mogelijkheden van de asielzoeker om tegen ongunstige beslissingen op te komen, verder ingeperkt. Niet alleen de vraag of er sprake is van vluchtelingenschap, maar ook de beoordeling of in het concrete geval humanitaire aspecten aanleiding kunnen zijn tot verlening van een vergunning tot verblijf wordt nu rauwelijks aan de rechter voorgelegd, Dat wil zeggen zonder dat de zaak nog eens in de bezwaarschriftprocedure is heroverwogen.
Wat bijvoorbeeld te denken van een Algerijnse of Iraanse asielzoeker, die zich, zonder in het bezit te zijn van verblijfsdocumenten, enkele dagen "te laat" heeft gemeld en vervolgens wordt geconfronteerd met een niet-ontvankelijkheid op grond van artikel 15b lid 1 sub f., gecombineerd met een vrijheidsbeperkende maatregel. Of indien de aanvraag in de ogen van de Staatssecretaris gelet op de inhoud van het vluchtrelaas kennelijk ongegrond is, een beslissing die overigens het merendeel van de beschikkingen in eerste aanleg uitmaakt. Gelet op de problematische situatie in de landen van herkomst is de voorgestelde uitsluiting van een heroverweging onwenselijk.

De vraag dringt zich op of, in geval een aanvraag om toelating wegens de niet-ontvankelijkheid of de kennelijke ongegrondheid daarvan wordt afgewezen, in bezwaar of in beroep de humanitaire aspecten nog wel aan de orde kunnen worden gesteld. De Staatssecretaris zou kunnen stellen dat, nu de aanvraag niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is er ook geen aanleiding is ambtshalve nog te bezien of er klemmende redenen aanwezig zijn die verblijf in Nederland rechtvaardigen. Indien dat (mede) beoogd is met het voorstel, is de rechtsbescherming van de asielzoeker geheel ondergraven.

Het "nadeel" dat meerdere procedures met betrekking tot één asielzoeker worden gevoerd, weegt niet op tegen de grote belangen die voor de betrokken asielzoeker op het spel staan.

 Het genoemde nadeel is overigens feitelijk niet of nauwelijks reëel. Immers, het fenomeen van uiteenlopende procedures doet zich voor bij zaken waarin het verzoek om toelating als vluchteling door de administratie als niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond wordt beschouwd en tevens grond voor vrijheidsbeneming aanwezig wordt geacht. In deze zaken wordt in het algemeen een verzoek om voorlopige voorziening tegen de dreigende uitzetting behandeld voordat feitelijke behandeling van beroep en bezwaar is aangevangen.
Bij de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening kan de rechter het beroep en het bezwaar in één eindbeslissing afdoen. De rechter zal dat in beginsel slechts niet doen indien het bezwaar niet bij voorbaat kansloos is. In die gevallen is het ook volstrekt logisch, dat de bezwaarprocedure normaal wordt behandeld.

Op het systeem van de Awb worden in de procedures ingevolge de Vreemdelingenwet een aantal uitzonderingen gemaakt die bij invoering van de Vreemdelingenwet zijn verdedigd met argumenten, ontleend aan de noodzaak van snelheid. Bij artikel 29 werd de vrijheids-benemende maatregel mede als argument voor spoedige rechterlijke toetsing aangevoerd. Bovendien kon gezegd worden dat de ambtelijke heroverweging kon worden gemist bij niet ontvankelijkheid en kennelijke ongegrondheid. De merites van de argumenten daarlatend, moet de adviescommissie vaststellen dat voor de thans voorgestelde verdere afwijking van de Awb die argumenten niet gelden en de gegeven argumentatie niet dwingend is. met het wijzigingsvoorstel wordt dan ook te gemakkelijk de tendens van afwijking van het systeem van Awb gevolgd.


Conclusie
Aanvaarding van de onderdelen D en E van het wetsontwerp wordt door de adviescommissie ontraden, nu zij een verdere uitholling en aantasting vormen van de rechtsbescherming zoals die door de Awb in beginsel verplicht wordt gesteld.


20 februari 1997