De heer Mr A.H. Korthals
Minister van Justitie
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
Den Haag, 9 juni 2000
Doorkiesnummer 070 – 335 35 13
E-mail b.vandorp@advocatenorde.nl
Dossiernummer 3.5.1/3
Mijnheer de Minister,
Betreft: Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over samenhangende besluiten (Wet samenhangende besluiten Awb I)
Bij brief van 15 maart 2000 verzocht u de Algemene Raad om commentaar bij het (concept) wetsvoorstel Wet samenhangende besluiten Awb I.
Het concept wetsvoorstel is voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Bestuursrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft het hierbij gevoegde preadvies uitgebracht. De Algemene Raad kan zich hiermee geheel verenigen.
De Algemene Raad kan zich in grote lijnen in het concept wetsvoorstel vinden. De gedachte dat de burger zoveel mogelijk een éénduidige overheid tegenover zich dient te hebben is toe te juichen. Het feit dat het begrip ‘samenhangende besluiten’ niet scherp is gedefinieerd, stuit niet op overwegende bezwaren. Het onder omstandigheden terugbrengen van de rechtsbescherming tot één instantie is evenwel onaanvaardbaar, dit temeer nu zulks ook buiten de wil van de justitiabele geschiedt.
Voor het overige verwijs ik u graag naar bijgevoegd preadvies.
Hoogachtend,
Barbara van Dorp
Public Affairs
1. Korte inhoud voorontwerp
Het voorontwerp, dat is opgesteld door de Commissie-Scheltema, wil de juridisering van het openbaar bestuur terugdringen.
Ten eerste wordt het bevoegd gezag verplicht om informatie te verstrekken over de verdere besluiten die moeten worden
genomen, wil de aanvrager een bepaalde activiteit kunnen uitvoeren.
Ten tweede komt er een standaardprocedure voor coördinatie van besluitvorming ten aanzien van samenhangende besluiten.
Het voorontwerp voorziet in de toevoeging van een nieuwe Afdeling 3.5 in de Algemene wet bestuursrecht. In de Awb is er ruimte
op die plaats, als het in februari van dit jaar ingediende wetsvoorstel (27 023) tot samenvoeging van Afdeling 3.4
(openbare voorbereidingsprocedure) en Afdeling 3.5 (uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure) in een nieuwe
Afdeling 3.4 (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) tot wet wordt verheven.
De Commissie-Scheltema stelt in het vooruitzicht dat in een later stadium regels zullen worden opgesteld inzake
inhoudelijke coördinatie van samenhangende besluiten.
2. Commentaar
2.1 Toepasselijkheid nieuwe regeling (par. 3.5.1)
De nieuwe regeling is van toepassing op “besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te mogen verrichten en
op besluiten die strekken tot het vaststellen van de financiële aanspraak met het oog op die activiteit”, een en ander
kort aangeduid als “samenhangende besluiten”. De toelichting op het voorontwerp noemt als voorbeeld de vergunningen,
de ontheffingen en verdere toestemmingen die nodig zijn voor de vestiging van een bedrijf, en subsidiebesluiten.
Fiscale besluiten vallen buiten de regeling. Verder noemt de toelichting besluiten in verband met invaliditeit en besluiten
in verband met de toegang tot de arbeidsmarkt.
De definitie van het begrip samenhangende besluiten is niet scherp. Naar de mening van de Adviescommissie is dat
echter geen overwegend bezwaar.
De informatieverplichting is geformuleerd als lichte inspanningsverplichting. Het gevolg is dat de afgrenzing van het begrip
samenhangende besluiten in zoverre van minder belang is.
Wat de coördinatieverplichting betreft, die is ook licht van structuur in zoverre dat gekozen is voor een facultatieve regeling.
De coördinatieverplichting komt in drie gevallen aan de orde:
a. als de wet dat voorschrijft;
b. als de betrokken bestuursorganen dat bepalen;
c. als het gaat om beschikkingen van organen die tot dezelfde rechtspersoon behoren, en de aanvrager dat schriftelijk verzoekt.
Ook hier is de precieze afgrenzing van het begrip samenhangende besluiten van minder betekenis.
De Adviescommissie bekijkt een en ander vanuit het perspectief van de burger. Voor deze is het een groter belang dat de regeling een ruime toepassing kan vinden, dan dat de grenzen scherp worden gedefinieerd en het bereik van de nieuwe regeling dientengevolge zou worden beperkt.
De Adviescommissie onderschrijft dat een regeling ter zake van inhoudelijke coördinatie van samenhangende besluiten nadere studie vergt.
2.2 Informatieplicht (par. 3.5.2)
Ingevolge artikel 3.5.2.1 bevordert het bestuursorgaan dat een aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op de aanvraag te nemen besluiten waarvan het bestuur redelijkerwijs kan aannemen dat deze nodig zijn voor de door de aanvrager te verrichten activiteit. Scheltema schrijft in zijn begeleidende brief aan de betrokken ministers dat het niet de bedoeling is een verdergaande overheidsaansprakelijk-heid te vestigen dan nu al bestaat, en dat daarom is gekozen voor een lichte inspanningsverplichting. De Adviescommissie stemt daarmee in.2.3 Coördinatieverplichting (par. 3.5.3)
De gewenste coördinatie betreft om te beginnen de voorbereiding en afwerking van de verschillende besluiten. Het is de bedoeling dat alle aanvragen bij één loket worden ingediend. Voorts is het de bedoeling dat de concept-besluiten tegelijk ter visie worden gelegd, dat er één hoorzitting komt, en dat de definitieve besluiten ook weer tegelijk ter inzage worden gelegd en meegedeeld, zodat de ingangsdatum voor het voor het bezwaar respectievelijk beroep dezelfde is. Er is één coördinerend bevoegd gezag als “spil in de stukkenstroom”, dat de samenhang bewaakt.
De Adviescommissie juicht een en ander toe. Het is van groot belang dat een burger dan wel een beginnende of uitbreidende onderneming een zoveel mogelijk
éénduidige overheid tegenover zich vindt.
De coördinatie betreft ook de fase van bezwaar en (hoger) beroep op de bestuursrechter, onder meer door bundeling van besluitvorming en van beroepsmomenten.
Een bijzonderheid is dat de Afdeling bestuursrechtspraak in principe als eerste en laatste rechterlijke instantie bevoegd is ten aanzien van alle samenhangende besluiten, als de Afdeling ten aanzien van één besluit (bijvoorbeeld een milieuvergunning) de enige rechter is. Zo verliezen de aanvrager c.q. de direct belanghebbende en de derden-belanghebbenden één rechterlijke instantie ten aanzien van besluiten waartegen normaliter beroep in twee instanties openstaat. De Commissie-Scheltema laat de wenselijkheid van coördinatie dan prevaleren boven de rechtsbescherming. De Adviescommissie acht dat een ongelukkige zaak. De rechtspraak in één enkele instantie is eerder een historische weeffout die zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen dan een positieve verworvenheid. De Adviescommissie wijst dit onderdeel van de coördinatie af. Subsidiair zou in dergelijke gevallen in elk geval de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak moet worden ingeschakeld om de behandeling door de Afdeling extra diepte te geven.
3. Samenvatting advies
De Adviescommissie staat in algemene zin positief tegenover het voorontwerp. Het is voor de burger van groot belang dat de besluitvorming over meerdere samenhangende vergunningen, ontheffingen en andere toestemmingen en subsidies zoveel mogelijk gecoördineerd verloopt. Dat begint al bij een actieve voorlichting door het eerst benaderde bevoegd gezag.
De Adviescommissie stemt ermee in dat ook gestreefd wordt naar coördinatie in de fase van bezwaar en (hoger) beroep op de bestuursrechter. De Adviescommissie heeft echter overwegend bezwaar dat de rechtsbescherming onder omstandigheden wordt gekort ter wille van de coördinatie. De Adviescommissie wijst dus af dat de justitiabelen onder omstandigheden genoegen zouden moeten nemen met een enkel beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak, waar normaliter beroep en hoger beroep openstaan.
Den Haag, 9 juni 2000
Adviescommissie Bestuursrecht
J.G. de Vries Robbé, voorzitter
Minister van Justitie
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
Den Haag, 9 juni 2000
Doorkiesnummer 070 – 335 35 13
E-mail b.vandorp@advocatenorde.nl
Dossiernummer 3.5.1/3
Mijnheer de Minister,
Betreft: Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over samenhangende besluiten (Wet samenhangende besluiten Awb I)
Bij brief van 15 maart 2000 verzocht u de Algemene Raad om commentaar bij het (concept) wetsvoorstel Wet samenhangende besluiten Awb I.
Het concept wetsvoorstel is voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Bestuursrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft het hierbij gevoegde preadvies uitgebracht. De Algemene Raad kan zich hiermee geheel verenigen.
De Algemene Raad kan zich in grote lijnen in het concept wetsvoorstel vinden. De gedachte dat de burger zoveel mogelijk een éénduidige overheid tegenover zich dient te hebben is toe te juichen. Het feit dat het begrip ‘samenhangende besluiten’ niet scherp is gedefinieerd, stuit niet op overwegende bezwaren. Het onder omstandigheden terugbrengen van de rechtsbescherming tot één instantie is evenwel onaanvaardbaar, dit temeer nu zulks ook buiten de wil van de justitiabele geschiedt.
Voor het overige verwijs ik u graag naar bijgevoegd preadvies.
Hoogachtend,
Barbara van Dorp
Public Affairs
PREADVIES
van de Adviescommissie Bestuursrecht
inzake
Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
met een regeling over samenhangende besluiten
(Wet samenhangende besluiten Awb I)
van de Adviescommissie Bestuursrecht
inzake
Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
met een regeling over samenhangende besluiten
(Wet samenhangende besluiten Awb I)
1. Korte inhoud voorontwerp
Het voorontwerp, dat is opgesteld door de Commissie-Scheltema, wil de juridisering van het openbaar bestuur terugdringen.
Ten eerste wordt het bevoegd gezag verplicht om informatie te verstrekken over de verdere besluiten die moeten worden
genomen, wil de aanvrager een bepaalde activiteit kunnen uitvoeren.
Ten tweede komt er een standaardprocedure voor coördinatie van besluitvorming ten aanzien van samenhangende besluiten.
Het voorontwerp voorziet in de toevoeging van een nieuwe Afdeling 3.5 in de Algemene wet bestuursrecht. In de Awb is er ruimte
op die plaats, als het in februari van dit jaar ingediende wetsvoorstel (27 023) tot samenvoeging van Afdeling 3.4
(openbare voorbereidingsprocedure) en Afdeling 3.5 (uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure) in een nieuwe
Afdeling 3.4 (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) tot wet wordt verheven.
De Commissie-Scheltema stelt in het vooruitzicht dat in een later stadium regels zullen worden opgesteld inzake
inhoudelijke coördinatie van samenhangende besluiten.
2. Commentaar
2.1 Toepasselijkheid nieuwe regeling (par. 3.5.1)
De nieuwe regeling is van toepassing op “besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te mogen verrichten en
op besluiten die strekken tot het vaststellen van de financiële aanspraak met het oog op die activiteit”, een en ander
kort aangeduid als “samenhangende besluiten”. De toelichting op het voorontwerp noemt als voorbeeld de vergunningen,
de ontheffingen en verdere toestemmingen die nodig zijn voor de vestiging van een bedrijf, en subsidiebesluiten.
Fiscale besluiten vallen buiten de regeling. Verder noemt de toelichting besluiten in verband met invaliditeit en besluiten
in verband met de toegang tot de arbeidsmarkt.
De definitie van het begrip samenhangende besluiten is niet scherp. Naar de mening van de Adviescommissie is dat
echter geen overwegend bezwaar.
De informatieverplichting is geformuleerd als lichte inspanningsverplichting. Het gevolg is dat de afgrenzing van het begrip
samenhangende besluiten in zoverre van minder belang is.
Wat de coördinatieverplichting betreft, die is ook licht van structuur in zoverre dat gekozen is voor een facultatieve regeling.
De coördinatieverplichting komt in drie gevallen aan de orde:
a. als de wet dat voorschrijft;
b. als de betrokken bestuursorganen dat bepalen;
c. als het gaat om beschikkingen van organen die tot dezelfde rechtspersoon behoren, en de aanvrager dat schriftelijk verzoekt.
Ook hier is de precieze afgrenzing van het begrip samenhangende besluiten van minder betekenis.
De Adviescommissie bekijkt een en ander vanuit het perspectief van de burger. Voor deze is het een groter belang dat de regeling een ruime toepassing kan vinden, dan dat de grenzen scherp worden gedefinieerd en het bereik van de nieuwe regeling dientengevolge zou worden beperkt.
De Adviescommissie onderschrijft dat een regeling ter zake van inhoudelijke coördinatie van samenhangende besluiten nadere studie vergt.
2.2 Informatieplicht (par. 3.5.2)
Ingevolge artikel 3.5.2.1 bevordert het bestuursorgaan dat een aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op de aanvraag te nemen besluiten waarvan het bestuur redelijkerwijs kan aannemen dat deze nodig zijn voor de door de aanvrager te verrichten activiteit. Scheltema schrijft in zijn begeleidende brief aan de betrokken ministers dat het niet de bedoeling is een verdergaande overheidsaansprakelijk-heid te vestigen dan nu al bestaat, en dat daarom is gekozen voor een lichte inspanningsverplichting. De Adviescommissie stemt daarmee in.2.3 Coördinatieverplichting (par. 3.5.3)
De gewenste coördinatie betreft om te beginnen de voorbereiding en afwerking van de verschillende besluiten. Het is de bedoeling dat alle aanvragen bij één loket worden ingediend. Voorts is het de bedoeling dat de concept-besluiten tegelijk ter visie worden gelegd, dat er één hoorzitting komt, en dat de definitieve besluiten ook weer tegelijk ter inzage worden gelegd en meegedeeld, zodat de ingangsdatum voor het voor het bezwaar respectievelijk beroep dezelfde is. Er is één coördinerend bevoegd gezag als “spil in de stukkenstroom”, dat de samenhang bewaakt.
De Adviescommissie juicht een en ander toe. Het is van groot belang dat een burger dan wel een beginnende of uitbreidende onderneming een zoveel mogelijk
éénduidige overheid tegenover zich vindt.
De coördinatie betreft ook de fase van bezwaar en (hoger) beroep op de bestuursrechter, onder meer door bundeling van besluitvorming en van beroepsmomenten.
Een bijzonderheid is dat de Afdeling bestuursrechtspraak in principe als eerste en laatste rechterlijke instantie bevoegd is ten aanzien van alle samenhangende besluiten, als de Afdeling ten aanzien van één besluit (bijvoorbeeld een milieuvergunning) de enige rechter is. Zo verliezen de aanvrager c.q. de direct belanghebbende en de derden-belanghebbenden één rechterlijke instantie ten aanzien van besluiten waartegen normaliter beroep in twee instanties openstaat. De Commissie-Scheltema laat de wenselijkheid van coördinatie dan prevaleren boven de rechtsbescherming. De Adviescommissie acht dat een ongelukkige zaak. De rechtspraak in één enkele instantie is eerder een historische weeffout die zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen dan een positieve verworvenheid. De Adviescommissie wijst dit onderdeel van de coördinatie af. Subsidiair zou in dergelijke gevallen in elk geval de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak moet worden ingeschakeld om de behandeling door de Afdeling extra diepte te geven.
3. Samenvatting advies
De Adviescommissie staat in algemene zin positief tegenover het voorontwerp. Het is voor de burger van groot belang dat de besluitvorming over meerdere samenhangende vergunningen, ontheffingen en andere toestemmingen en subsidies zoveel mogelijk gecoördineerd verloopt. Dat begint al bij een actieve voorlichting door het eerst benaderde bevoegd gezag.
De Adviescommissie stemt ermee in dat ook gestreefd wordt naar coördinatie in de fase van bezwaar en (hoger) beroep op de bestuursrechter. De Adviescommissie heeft echter overwegend bezwaar dat de rechtsbescherming onder omstandigheden wordt gekort ter wille van de coördinatie. De Adviescommissie wijst dus af dat de justitiabelen onder omstandigheden genoegen zouden moeten nemen met een enkel beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak, waar normaliter beroep en hoger beroep openstaan.
Den Haag, 9 juni 2000
Adviescommissie Bestuursrecht
J.G. de Vries Robbé, voorzitter