Mevrouw mr W. Sorgdrager
Minister van Justitie
Ministerie van Justitie
postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 11 november 1994
Ons kenmerk: 4.13.00
Uw kenmerk : 437073/94/6
Mevrouw de Minister,
Inzake: discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie
Bij brief van 29 april j.l. heeft uw ambtsvoorganger de Nederlandse Orde van Advocaten verzocht advies uit te brengen over de discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie. Graag biedt de Algemene Raad van de Orde u hierbij het advies aan.
Het advies is opgesteld door een speciaal hiertoe in het leven geroepen ad hoccommissie, onder leiding van mr J. Schepel, advocaat te Rotterdam. De Algemene Raad kan zich geheel verenigen met het advies.
De Algemene Raad heeft kennis genomen van de brief van de Raad van State van 7 juni j.l., inzake de advisering over dit onderwerp. Zonder nader in te gaan op het in die brief gestelde, wil de Algemene Raad benadrukken dat hij graag een bijdrage levert aan de discussie. De Raad hoopt dan ook dat u de in bijgevoegd advies gemaakte opmerkingen zult honoreren.
Met de meeste hoogachting,
mr J.E. Biesma
c.c. mr drs Th.G.M. Simons
bijlage
Ministerie van Justitie,
t.a.v. mr drs Th.G.M. Simons
Stafafdeling wetgeving publiekrecht
postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Afschrift van de brief aan de Minister en het advies inzake de discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie.
J.E. Biesma
***
ADVIES VAN DE AD HOC-ADVIESCOMMISSIE
INZAKE DE DISCUSSIENOTA 3E FASE VAN DE HERZIENING VAN DE RECHTERLIJKE ORGANISATIE
Minister van Justitie
Ministerie van Justitie
postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 11 november 1994
Ons kenmerk: 4.13.00
Uw kenmerk : 437073/94/6
Mevrouw de Minister,
Inzake: discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie
Bij brief van 29 april j.l. heeft uw ambtsvoorganger de Nederlandse Orde van Advocaten verzocht advies uit te brengen over de discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie. Graag biedt de Algemene Raad van de Orde u hierbij het advies aan.
Het advies is opgesteld door een speciaal hiertoe in het leven geroepen ad hoccommissie, onder leiding van mr J. Schepel, advocaat te Rotterdam. De Algemene Raad kan zich geheel verenigen met het advies.
De Algemene Raad heeft kennis genomen van de brief van de Raad van State van 7 juni j.l., inzake de advisering over dit onderwerp. Zonder nader in te gaan op het in die brief gestelde, wil de Algemene Raad benadrukken dat hij graag een bijdrage levert aan de discussie. De Raad hoopt dan ook dat u de in bijgevoegd advies gemaakte opmerkingen zult honoreren.
Met de meeste hoogachting,
mr J.E. Biesma
c.c. mr drs Th.G.M. Simons
bijlage
Ministerie van Justitie,
t.a.v. mr drs Th.G.M. Simons
Stafafdeling wetgeving publiekrecht
postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Afschrift van de brief aan de Minister en het advies inzake de discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie.
J.E. Biesma
***
ADVIES VAN DE AD HOC-ADVIESCOMMISSIE
INZAKE DE DISCUSSIENOTA 3E FASE VAN DE HERZIENING VAN DE RECHTERLIJKE ORGANISATIE
A. INLEIDING
Bij brief d.d. 29 april 1994 heeft
de toenmalige Minister van Justitie, Mr. E.M.H. Hirsch Ballin, de Nederlandse
Orde van Advocaten advies gevraagd over de discussienota 3e fase van de
herziening van de rechterlijke organisatie. De Algemene Raad van de Nederlandse
Orde van Advocaten heeft besloten hiertoe een adviescommissie in te stellen.
Deze commissie bestaat uit de volgende leden:
Mr. J. Schepel, voorzitter van de commissie
Mr. P.J.M. Drion
Mr. A.A. Franken
Mr. R.J. Hamerslag
Mr. T. Knoop
Prof. Mr. Ch.J. Langereis
Mr. R.S. Meijer
Dr. Mr J.M. Sjöcrona
Mr. J.G. de Vries Robbé
De Commissie deed zich bijstaan door Mr. H.M. van der Sluis als secretaris. De Commissie komt na bestudering en besprekingen tot het navolgende advies.
Mr. J. Schepel, voorzitter van de commissie
Mr. P.J.M. Drion
Mr. A.A. Franken
Mr. R.J. Hamerslag
Mr. T. Knoop
Prof. Mr. Ch.J. Langereis
Mr. R.S. Meijer
Dr. Mr J.M. Sjöcrona
Mr. J.G. de Vries Robbé
De Commissie deed zich bijstaan door Mr. H.M. van der Sluis als secretaris. De Commissie komt na bestudering en besprekingen tot het navolgende advies.
B. UITGANGSPUNTEN
Uitgangspunt van de Commissie bij de
beoordeling van de adviesaanvrage is dat in principe volledige integratie
van het bestuursrecht in de civielrechtelijke en strafrechtelijke organisatie
moet worden nagestreefd. Daarbij spreekt de Commissie een sterke voorkeur
uit voor de zogenaamde "piramide" van rechtbanken, hoven en Hoge
Raad. Concentratie bij regionale of gespecialiseerde colleges van
rechtspraak in zaken op een bijzonder rechtsgebied is niet wenselijk. Deze
sterke voorkeur voor volledige integratie boven concentratie is gebaseerd
op de volgende gronden:
Juridische
kwaliteit van de rechtspraak: rechtseenheid en rechtsbescherming
Rechtseenheid
Rechtseenheid kan in principe zowel door concentratie van de rechtspraak, als door integratie worden bevorderd. Maar rechtseenheid met andere gebieden dan het geconcentreerde gebied is alleen goed bereikbaar door integratie. Zie ook onderdeel E van dit advies.
Voordeel van integratie boven concentratie is dan ook het positieve effect van de zogenaamde "kruisbestuiving". Rechters hebben de mogelijkheid zich breder te ontwikkelen en voorkomen wordt dat door een vergaande specialisatie bij rechters alleen zeer eenzijdige kennis wordt opgebouwd. Voor de kwaliteit van de rechtspraak is dit een belangrijk voordeel.
Rechtsbescherming
Wil het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming, (waaronder ook te verstaan de rechtsbedeling) aan algemeen aanvaarde (internationale) normen voldoen, dan is vereist dat een in eerste feitelijke aanleg gegeven rechterlijk oordeel in hoger beroep kan worden getoetst. De Commissie constateert dan ook met instemming dat dit principe in de nota wordt onderschreven.
Cliëntgerichtheid van de rechtspleging: toegankelijkheid en snelheid van procedures
Toegankelijkheid vereist een doorzichtige structuur, een goede geografische bereikbaarheid en een laagdrempelige toegang. Integratie draagt, in tegenstelling tot concentratie, bij aan deze drie doelstellingen.
In de discussienota wordt uitgesproken dat bij concentratie van rechtsmacht sneller een einduitspraak beschikbaar komt dan bij integratie. Het is onduidelijk waarop deze stelling is gebaseerd. De termijn waarop momenteel uitspraken van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep worden verkregen wijst juist in tegenovergestelde richting. Niet valt in te zien waarom bij een goede organisatie van rechtbanken en hoven niet snel een rechterlijke uitspraak beschikbaar kan zijn.
Structuur en evenwicht in de rechterlijke organisatie
Onvermijdelijk gevolg van volledige integratie is een toename van de omvang van de rechtbanken. Voor de hoven en de Hoge Raad geldt dit ook zij het in mindere mate. De Commissie stelt voor om rechtbanken, die ten gevolge van de integratie een onwerkbare omvang zouden bereiken, te splitsen in kleinere rechtbanken. Op deze manier blijft het grote voordeel van de zogenaamde "kruisbestuiving" tussen de verschillende rechtsgebieden bestaan.
Rechtseenheid kan in principe zowel door concentratie van de rechtspraak, als door integratie worden bevorderd. Maar rechtseenheid met andere gebieden dan het geconcentreerde gebied is alleen goed bereikbaar door integratie. Zie ook onderdeel E van dit advies.
Voordeel van integratie boven concentratie is dan ook het positieve effect van de zogenaamde "kruisbestuiving". Rechters hebben de mogelijkheid zich breder te ontwikkelen en voorkomen wordt dat door een vergaande specialisatie bij rechters alleen zeer eenzijdige kennis wordt opgebouwd. Voor de kwaliteit van de rechtspraak is dit een belangrijk voordeel.
Rechtsbescherming
Wil het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming, (waaronder ook te verstaan de rechtsbedeling) aan algemeen aanvaarde (internationale) normen voldoen, dan is vereist dat een in eerste feitelijke aanleg gegeven rechterlijk oordeel in hoger beroep kan worden getoetst. De Commissie constateert dan ook met instemming dat dit principe in de nota wordt onderschreven.
Cliëntgerichtheid van de rechtspleging: toegankelijkheid en snelheid van procedures
Toegankelijkheid vereist een doorzichtige structuur, een goede geografische bereikbaarheid en een laagdrempelige toegang. Integratie draagt, in tegenstelling tot concentratie, bij aan deze drie doelstellingen.
In de discussienota wordt uitgesproken dat bij concentratie van rechtsmacht sneller een einduitspraak beschikbaar komt dan bij integratie. Het is onduidelijk waarop deze stelling is gebaseerd. De termijn waarop momenteel uitspraken van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep worden verkregen wijst juist in tegenovergestelde richting. Niet valt in te zien waarom bij een goede organisatie van rechtbanken en hoven niet snel een rechterlijke uitspraak beschikbaar kan zijn.
Structuur en evenwicht in de rechterlijke organisatie
Onvermijdelijk gevolg van volledige integratie is een toename van de omvang van de rechtbanken. Voor de hoven en de Hoge Raad geldt dit ook zij het in mindere mate. De Commissie stelt voor om rechtbanken, die ten gevolge van de integratie een onwerkbare omvang zouden bereiken, te splitsen in kleinere rechtbanken. Op deze manier blijft het grote voordeel van de zogenaamde "kruisbestuiving" tussen de verschillende rechtsgebieden bestaan.
De Commissie is op grond van het bovenstaande
van oordeel dat concentratie van rechtspraak en daarmee het afwijken van
de volledige integratie alleen dan aanvaardbaar is, indien sprake is van
een dusdanig gering aanbod van zaken, dat binnen de verschillende gerechten
onvoldoende kennis en ervaring omtrent het betreffende rechtsgebied kan
worden opgebouwd.
De Commissie realiseert zich dat het uitgangspunt van algehele integratie in het huidige systeem op zichzelf onvermijdelijk zware organisatorische, als ook mogelijk structurele consequenties meebrengt voor de huidige civiele- en strafrechtspleging. De in dit verband in de discussienota als laatste punt naar voren gebrachte "herijking" van het civiel- en strafrechtelijk systeem komt in dit advies bij de behandeling van de mogelijke gevolgen van de volledige integratie van het bestuursrecht in de civiel- en strafrechtelijke organisatie aan de orde. Voor het overige is getracht zoveel mogelijk de lijn van de discussienota aan te houden.
C. RECHTSPRAAK IN TWEE FEITELIJKE INSTANTIES (punt 4.1 van de discussienota)
De Commissie realiseert zich dat het uitgangspunt van algehele integratie in het huidige systeem op zichzelf onvermijdelijk zware organisatorische, als ook mogelijk structurele consequenties meebrengt voor de huidige civiele- en strafrechtspleging. De in dit verband in de discussienota als laatste punt naar voren gebrachte "herijking" van het civiel- en strafrechtelijk systeem komt in dit advies bij de behandeling van de mogelijke gevolgen van de volledige integratie van het bestuursrecht in de civiel- en strafrechtelijke organisatie aan de orde. Voor het overige is getracht zoveel mogelijk de lijn van de discussienota aan te houden.
C. RECHTSPRAAK IN TWEE FEITELIJKE INSTANTIES (punt 4.1 van de discussienota)
De Commissie onderschrijft de stelling
dat de mogelijkheid van hoger beroep zowel uit het oogpunt van rechtsbescherming
als uit het oogpunt van rechtseenheid van groot belang is. De Commissie
beseft terdege dat de invoering van een tweede instantie in het bestuursrecht
tegelijk met de integratie van het bestuursrecht in de civielrechtelijke
en strafrechtelijke organisatie een aanzienlijke extra belasting van de
hoven met zich mee zal brengen. Met betrekking tot de in de discussienota
genoemde mogelijkheden de hoven te ontlasten merkt de Commissie het volgende
op. Deze opmerkingen hebben in het algemeen betrekking op alle drie sectoren.
C.1. Processuele voorzieningen ter
beperking van het aantal zaken in hoger beroep (punt 4.1.2 van de discussienota)
Verplichte
procesvertegenwoordiging
De Commissie is van oordeel dat door het instellen van verplichte procesvertegenwoordiging in hoger beroep in het bestuursrecht het aantal hoger beroep-zaken op zinvolle wijze kan worden beperkt. De proces-vertegenwoordiging zal een zeeffunctie hebben waardoor wordt voorkomen dat hoger beroep wordt ingesteld of voortgezet waarvan duidelijk is dat dit beroep geen kans van slagen heeft. Hierbij zij echter wel opgemerkt dat voorzover daarbij aan anderen dan advocaten gedacht zou moeten worden - de raadzaamheid waarvan voor ons nog bepaald niet vaststaat - deze anderen in ieder geval aan vergelijkbare deskundigheids- en overige kwaliteitseisen dienen te voldoen en een werkelijk onafhankelijke beroepsuitoefening gewaarborgd dient te zijn.
Verlofstelsel
De Commissie verwerpt het voorstel een verlofstelsel voor het instellen van hoger beroep in te voeren. Het zal zeer moeilijk zijn om voor het al dan niet verlenen van verlof de geëigende criteria te ontwikkelen. Bovendien zal een aanvaardbare en zinvolle "verloftoetsing" zo bewerkelijk zijn, dat de daarmee beoogde besparing goeddeels teniet wordt gedaan. Immers niet alleen alle rechtsvragen, maar ook alle feitelijke kwesties zullen andermaal - veelal in aangepaste vorm - opnieuw moeten worden beoordeeld.
Daar komt bij dat juist die zaken waarvoor geen verlof zal worden verkregen voornamelijk de zaken zijn die kennelijk niet-ontvankelijk, dan wel kennelijk ongegrond zijn. De afdoening van deze zaken ten principale zal de hoven toch al weinig tijd kosten.
Samenvattend: de Commissie meent dat de invoering van een verlofstelsel nauwelijks werkbesparing zal opleveren.
Grievenstelsel
De Commissie staat positief tegenover een grievenstelsel voor het bestuursrecht in hoger beroep. Zij gaat daarbij wel uit van een combinatie met verplichte proces-vertegenwoordiging. Is dat niet het geval dan komt de justiabele voor een te zware opgave te staan.
Voorzieningen ter bespoediging van de procedure
De in de discussienota voorgestelde voorzieningen zijn niet handzaam. De Commissie wijst met klem de mogelijkheid een zaak af te doen bij "verkorte uitspraak" van de hand. Juist de motivering van het vonnis is voor de justiabele essentieel voor de acceptatie van de uitspraak.
De Commissie staat positief tegenover de zogenaamde "kortsluitingsconstructie" in het bestuursrecht, mits met instemming van partijen. Zij betwijfelt echter of de belasting van de hoven hierdoor sterk zal afnemen. Ook de versnelde procedure zal geen substantiële bijdrage leveren aan de lastenverlichting van de hoven.
Prorogatie en sprongcassatie
Het invoeren van prorogatie zal enige ontlasting van de rechtbanken met zich kunnen brengen. Prorogatie kan echter alleen maar voor zover het zaken betreft waarbij geen derde-belanghebbenden zijn betrokken. Voorbeelden hiervan zijn belastingzaken en sommige sociale zekerheidszaken. Sprongcassatie kan enige ontlasting van de hoven betekenen.
Pre-judiciële vragen
De Commissie vreest dat dit op het eerste gezicht aantrekkelijke instrument per saldo overwegend nadelen mee zal brengen. Zo bestaat de kans dat rechters ontwijkingsgedrag zullen vertonen. Bovendien zal veel tijd verloren gaan met strijd over de vraag of en zo ja welke pre-judiciële vragen moeten worden gesteld, als ook met de formulering, de beantwoording en verwerking ervan.
De Commissie is van oordeel dat door het instellen van verplichte procesvertegenwoordiging in hoger beroep in het bestuursrecht het aantal hoger beroep-zaken op zinvolle wijze kan worden beperkt. De proces-vertegenwoordiging zal een zeeffunctie hebben waardoor wordt voorkomen dat hoger beroep wordt ingesteld of voortgezet waarvan duidelijk is dat dit beroep geen kans van slagen heeft. Hierbij zij echter wel opgemerkt dat voorzover daarbij aan anderen dan advocaten gedacht zou moeten worden - de raadzaamheid waarvan voor ons nog bepaald niet vaststaat - deze anderen in ieder geval aan vergelijkbare deskundigheids- en overige kwaliteitseisen dienen te voldoen en een werkelijk onafhankelijke beroepsuitoefening gewaarborgd dient te zijn.
Verlofstelsel
De Commissie verwerpt het voorstel een verlofstelsel voor het instellen van hoger beroep in te voeren. Het zal zeer moeilijk zijn om voor het al dan niet verlenen van verlof de geëigende criteria te ontwikkelen. Bovendien zal een aanvaardbare en zinvolle "verloftoetsing" zo bewerkelijk zijn, dat de daarmee beoogde besparing goeddeels teniet wordt gedaan. Immers niet alleen alle rechtsvragen, maar ook alle feitelijke kwesties zullen andermaal - veelal in aangepaste vorm - opnieuw moeten worden beoordeeld.
Daar komt bij dat juist die zaken waarvoor geen verlof zal worden verkregen voornamelijk de zaken zijn die kennelijk niet-ontvankelijk, dan wel kennelijk ongegrond zijn. De afdoening van deze zaken ten principale zal de hoven toch al weinig tijd kosten.
Samenvattend: de Commissie meent dat de invoering van een verlofstelsel nauwelijks werkbesparing zal opleveren.
Grievenstelsel
De Commissie staat positief tegenover een grievenstelsel voor het bestuursrecht in hoger beroep. Zij gaat daarbij wel uit van een combinatie met verplichte proces-vertegenwoordiging. Is dat niet het geval dan komt de justiabele voor een te zware opgave te staan.
Voorzieningen ter bespoediging van de procedure
De in de discussienota voorgestelde voorzieningen zijn niet handzaam. De Commissie wijst met klem de mogelijkheid een zaak af te doen bij "verkorte uitspraak" van de hand. Juist de motivering van het vonnis is voor de justiabele essentieel voor de acceptatie van de uitspraak.
De Commissie staat positief tegenover de zogenaamde "kortsluitingsconstructie" in het bestuursrecht, mits met instemming van partijen. Zij betwijfelt echter of de belasting van de hoven hierdoor sterk zal afnemen. Ook de versnelde procedure zal geen substantiële bijdrage leveren aan de lastenverlichting van de hoven.
Prorogatie en sprongcassatie
Het invoeren van prorogatie zal enige ontlasting van de rechtbanken met zich kunnen brengen. Prorogatie kan echter alleen maar voor zover het zaken betreft waarbij geen derde-belanghebbenden zijn betrokken. Voorbeelden hiervan zijn belastingzaken en sommige sociale zekerheidszaken. Sprongcassatie kan enige ontlasting van de hoven betekenen.
Pre-judiciële vragen
De Commissie vreest dat dit op het eerste gezicht aantrekkelijke instrument per saldo overwegend nadelen mee zal brengen. Zo bestaat de kans dat rechters ontwijkingsgedrag zullen vertonen. Bovendien zal veel tijd verloren gaan met strijd over de vraag of en zo ja welke pre-judiciële vragen moeten worden gesteld, als ook met de formulering, de beantwoording en verwerking ervan.
C.2. Categorale uitzonderingen (punt
4.1.3 van de discussienota)
Zaken
die naar hun aard kennelijk eenvoudig zijn
De Commissie staat positief tegenover het handhaven van de in het huidige bestuursrechtelijk systeem opgenomen beperkingen van hoger beroep, zoals bijvoorbeeld het uitsluiten van hoger beroep tegen de uitspraak op een verzoek om voorlopige voorziening en tegen zaken die vereenvoudigd zijn afgedaan wegens kennelijke ge- of ongegrondheid of niet-ontvankelijkheid. Het verdient overweging om te onderzoeken of het mogelijk en raadzaam is om ook in het civiel- en strafrechtelijk systeem een regeling, vergelijkbaar met laatstgenoemde regeling op te nemen.
Zaken van gering gewicht of belang
De Commissie ziet in dat het haast niet te vermijden is in de zogenaamde "de minimis" zaken hoger beroep uit te sluiten. Om te voorkomen dat veel tijd verloren zal gaan met de vraag of sprake is van een de minimis zaak, wil de Commissie hoger beroep alleen uitsluiten voor zaken, waarvan de belangen geheel en al op geld waardeerbaar zijn. De Commissie kan leven met een appèlgrens van 5.000,-. In strafrechtelijke zaken en voor administratiefrechtelijke boetes is een appèlgrens van 500,- aanvaardbaar.
Zaken waarin op grond van bijzondere omstandigheden op redelijk korte termijn een einduitspraak is gewenst
In de discussienota wordt hier met name gedacht aan uitsluiting van hoger beroep in ruimtelijke ordenings- en milieuzaken. De Commissie wijst deze suggestie met klem van de hand. Zij is van oordeel dat er geen reden is in deze zaken van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties af te wijken. Zij brengt in herinnering dat de (appèl)rechter ad hoc kan beslissen een besluit te vernietigen met instandhouding van de rechtsgevolgen. Zie artikel 8.72 lid 3 AWB en artikel 6:168 BW. Het debat beperkt zich dan verder tot eventuele schadevergoeding.
Indien dit standpunt er in bepaalde gevallen toe leidt dat de totale administratiefrechtelijke procedure (bezwaarschrift, beroepschrift, hoger beroep en cassatie) te veel tijd in beslag neemt, geeft de Commissie er de voorkeur aan hoger beroep mogelijk te maken ten koste van de bezwaarfase.
Structureel grote urgentie
De Commissie erkent dat er bijzondere geschillen zijn die op zeer korte termijn moeten worden afgedaan, zoals geschillen inzake de Kieswet. Ten onrechte stelt de discussienota dat hoger beroep in deze gevallen niet geschikt is. Dit bezwaar kan immers worden ondervangen indien wettelijk wordt vastgelegd dat in hoger beroep de rechtsgevolgen in stand blijven.
Concentratie
De Commissie kan zich niet verenigen met het in de discussienota verwoorde standpunt, inhoudende dat in gevallen waarin zich de combinatie van specifieke deskundigheid en een beperkt aantal zaken voordoet, het belang van concentratie moet prevaleren boven het belang van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Het een sluit het ander immers niet uit. Ook in die gevallen waarin toch gekozen moet worden voor concentratie van rechtspraak dient hoger beroep mogelijk te zijn.
C.3. Rechtspraak in vreemdelingenzaken (punt 4.1.4 van de discussienota)
De Commissie staat positief tegenover het handhaven van de in het huidige bestuursrechtelijk systeem opgenomen beperkingen van hoger beroep, zoals bijvoorbeeld het uitsluiten van hoger beroep tegen de uitspraak op een verzoek om voorlopige voorziening en tegen zaken die vereenvoudigd zijn afgedaan wegens kennelijke ge- of ongegrondheid of niet-ontvankelijkheid. Het verdient overweging om te onderzoeken of het mogelijk en raadzaam is om ook in het civiel- en strafrechtelijk systeem een regeling, vergelijkbaar met laatstgenoemde regeling op te nemen.
Zaken van gering gewicht of belang
De Commissie ziet in dat het haast niet te vermijden is in de zogenaamde "de minimis" zaken hoger beroep uit te sluiten. Om te voorkomen dat veel tijd verloren zal gaan met de vraag of sprake is van een de minimis zaak, wil de Commissie hoger beroep alleen uitsluiten voor zaken, waarvan de belangen geheel en al op geld waardeerbaar zijn. De Commissie kan leven met een appèlgrens van 5.000,-. In strafrechtelijke zaken en voor administratiefrechtelijke boetes is een appèlgrens van 500,- aanvaardbaar.
Zaken waarin op grond van bijzondere omstandigheden op redelijk korte termijn een einduitspraak is gewenst
In de discussienota wordt hier met name gedacht aan uitsluiting van hoger beroep in ruimtelijke ordenings- en milieuzaken. De Commissie wijst deze suggestie met klem van de hand. Zij is van oordeel dat er geen reden is in deze zaken van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties af te wijken. Zij brengt in herinnering dat de (appèl)rechter ad hoc kan beslissen een besluit te vernietigen met instandhouding van de rechtsgevolgen. Zie artikel 8.72 lid 3 AWB en artikel 6:168 BW. Het debat beperkt zich dan verder tot eventuele schadevergoeding.
Indien dit standpunt er in bepaalde gevallen toe leidt dat de totale administratiefrechtelijke procedure (bezwaarschrift, beroepschrift, hoger beroep en cassatie) te veel tijd in beslag neemt, geeft de Commissie er de voorkeur aan hoger beroep mogelijk te maken ten koste van de bezwaarfase.
Structureel grote urgentie
De Commissie erkent dat er bijzondere geschillen zijn die op zeer korte termijn moeten worden afgedaan, zoals geschillen inzake de Kieswet. Ten onrechte stelt de discussienota dat hoger beroep in deze gevallen niet geschikt is. Dit bezwaar kan immers worden ondervangen indien wettelijk wordt vastgelegd dat in hoger beroep de rechtsgevolgen in stand blijven.
Concentratie
De Commissie kan zich niet verenigen met het in de discussienota verwoorde standpunt, inhoudende dat in gevallen waarin zich de combinatie van specifieke deskundigheid en een beperkt aantal zaken voordoet, het belang van concentratie moet prevaleren boven het belang van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Het een sluit het ander immers niet uit. Ook in die gevallen waarin toch gekozen moet worden voor concentratie van rechtspraak dient hoger beroep mogelijk te zijn.
C.3. Rechtspraak in vreemdelingenzaken (punt 4.1.4 van de discussienota)
Het
huidige systeem is zeer onbevredigend. Ondanks het bestaan van de zogenaamde
eenheidskamer worden veel verschillende uitspraken in gelijkliggende zaken
gedaan. De eenheidskamer functioneert blijkbaar - althans vooralsnog -
onvoldoende. Dit kan te maken hebben met het feit dat alle rechters hiërarchisch
gelijkwaardig zijn. Het ontbreken van hoger beroep klemt temeer
daar de Vreemdelingenwet in afwijking van artikel 8: 86 AWB in principe
kortsluiting reeds in de bezwaarfase mogelijk maakt en de President inmiddels
van deze vergaande afwijking van het AWB-stelsel gebruik heeft gemaakt.
Alleen door ook in vreemdelingenzaken hoger beroep mogelijk te maken kan de rechtseenheid worden gewaarborgd.
Alleen door ook in vreemdelingenzaken hoger beroep mogelijk te maken kan de rechtseenheid worden gewaarborgd.
D. ONDERBRENGING RECHTSPRAAK IN
HOGER BEROEP EN DE RECHTSPRAAK IN EERSTE EN ENIGE INSTANTIE (punt 4.2 van
de discussienota)
De Commissie heeft reeds duidelijk
aangegeven dat zij een voorstander is van een sterke mate van integratie
en zo min mogelijk concentratie. Voor de motivering van deze keuze verwijst
zij naar onderdeel B van dit advies. De Commissie kiest derhalve met overtuiging
voor model A van de discussienota. De variant met een zesde hof acht de
Commissie eveneens een goede gedachte.
E. RECHTSEENHEIDVOORZIENING (punt
4.3 van de discussienota)
De Commissie is van oordeel dat het
van groot belang is dat de rechtseenheid zowel binnen het bestuursrecht,
als tussen de civiele-, straf- en bestuursrechtspraak wordt gewaarborgd.
De discussienota stelt de vraag aan de orde of een gemeenschappelijke kamer zou moeten worden ingevoerd. De Commissie wijst dit voorstel af gezien haar voorkeur voor de piramide rechtbank, hof en Hoge Raad. Dit standpunt zal een substantiële uitbreiding van de taak van de Hoge Raad mee brengen. De nadelige gevolgen hiervan zouden kunnen worden opgevangen door:
De discussienota stelt de vraag aan de orde of een gemeenschappelijke kamer zou moeten worden ingevoerd. De Commissie wijst dit voorstel af gezien haar voorkeur voor de piramide rechtbank, hof en Hoge Raad. Dit standpunt zal een substantiële uitbreiding van de taak van de Hoge Raad mee brengen. De nadelige gevolgen hiervan zouden kunnen worden opgevangen door:
verplichte
procesvertegenwoordiging in cassatie (dus ook in straf- en bestuursrechtzaken);
het invoeren van een middelenstelsel als nu in civiele zaken; dat impliceert wel dat er voldoende tijd moet zijn voor het opstellen van de middelen na het beschikbaar komen van de gemotiveerde uitspraken. Zijn er middelen voorgesteld en is het beroep in cassatie deswege ontvankelijk dan behoort de Hoge Raad in strafzaken de mogelijkheid te behouden ook ambtshalve te toetsen. (Zie thans reeds artikel 56 WED).
het invoeren van een tweede feitelijke instantie in belastingrechtzaken.
het invoeren van een middelenstelsel als nu in civiele zaken; dat impliceert wel dat er voldoende tijd moet zijn voor het opstellen van de middelen na het beschikbaar komen van de gemotiveerde uitspraken. Zijn er middelen voorgesteld en is het beroep in cassatie deswege ontvankelijk dan behoort de Hoge Raad in strafzaken de mogelijkheid te behouden ook ambtshalve te toetsen. (Zie thans reeds artikel 56 WED).
het invoeren van een tweede feitelijke instantie in belastingrechtzaken.
De cassatiemogelijkheden mogen, anders
dan de discussienota oppert, niet worden beperkt tot het enkel voorleggen
van rechtsvragen in het belang van rechtseenheid en rechts-ontwikkeling.
De Commissie pleit er nadrukkelijk voor dat ook wat betreft de motiveringsklachten
de rechtsbeschermings-functie van de Hoge Raad gehandhaafd blijft. Deze
toetsing heeft een wezenlijk preventieve functie in appèl en kan bovendien
veelal niet scherp worden afgebakend van de functie voor rechtseenheid
en rechtsontwikkeling. De invoering van een verlofstelsel is moeilijk met
het bovenstaande verenigbaar en stuit overigens op hetzelfde bezwaar als
vermeld onder C.1., dat het zeer moeilijk zal zijn om geëigende criteria
te ontwikkelen.
F. MOETEN GESPECIALISEERDE ADMINISTRATIEVE
RECHTERS BLIJVEN BESTAAN? (punt 4.4 van de discussienota)
De Commissie spreekt haar voorkeur
uit voor een stelsel waarin in de toekomst ook deze administratiefrechtelijke
zaken aan de gewone rechters in twee feitelijke instanties worden voorgelegd.
Met betrekking tot het voorstel de rechtspraak in sommige zaken te concentreren
bij één instantie en bij andere zaken te kiezen voor rechtspraak in één
feitelijk instantie, verwijst zij naar hetgeen hieromtrent onder punt C.2
is gesteld.
G. BELASTINGZAKEN (punt 4.5 van
de discussienota)
De Commissie is verheugd te lezen dat
de Minister van oordeel is dat er geen doorslaggevende redenen zijn in
belastingzaken af te wijken van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke
instanties. Gezien het grote aantal belastingzaken is er geen reden om
de belastingrechtspraak in eerste aanleg te concentreren. Tegen tijdelijke
concentratie om de overgang beter te laten verlopen, bestaan geen overwegende
bezwaren. De opmerking dat juist bij hoger beroep concentratie nuttig zou
zijn, is voor de Commissie onbegrijpelijk. Juist bij de hoven is al kennis
aanwezig op dit rechtsgebied. Bovendien geeft het aantal belastingzaken,
zoals al is opgemerkt geen aanleiding voor concentratie.
H. AFSLUITING
De Commissie spreekt haar waardering
uit voor de aanzet tot discussie die de nota geeft.
De omvang van de aan de orde gestelde vraagstukken is van dien aard dat de reactie erop noodzakelijkerwijze beknopt moet zijn. De Commissie is vanzelfsprekend bereid over verdere uitwerking van de plannen nader te adviseren.
9 november 1994
mr J. Schepel, voorzitter
De omvang van de aan de orde gestelde vraagstukken is van dien aard dat de reactie erop noodzakelijkerwijze beknopt moet zijn. De Commissie is vanzelfsprekend bereid over verdere uitwerking van de plannen nader te adviseren.
9 november 1994
mr J. Schepel, voorzitter