Mw Mr E.M.A. Schmitz
Staatssecretaris van Justitie
Ministerie van Justitie
Dienst Rechtsbijstand en Juridische
Beroepen, Afdeling Beleid
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 20 december 1996
Ons kenmerk: 3.2.8/1 H/el
Doorkiesnr.: 070 - 3353511
Uw kenmerk : 585463/896
Mevrouw de Staatssecretaris,
Betreft: Aanvullend commentaar m.b.t. rapport van de Commissie Herziening Scheidingsprocedure (Commissie De Ruiter)
Naar aanleiding van de behandeling van de Justitiebegroting deden wij u bij brief van 24 oktober j.l. reeds enig commentaar op hoofdpunten toekomen op het rapport van de Commissie Herziening Scheidingsprocedure "Anders scheiden". Inmiddels is het rapport De Ruiter voorwerp van bespreking geweest binnen de Adviescommissie Echtscheidingsrecht van de Algemene Raad en de Algemene Raad zelf. Naar aanleiding van dat advies maak ik graag nog de volgende aanvullende opmerkingen:
1. Uitgangspunten rapport Commissie De Ruiter
Het rapport De Ruiter geeft een aantal feiten en uitgangspunten aan waar de Algemene Raad zich in principe mee kan verenigen, zoals:
- De eigen verantwoordelijkheid van rechtzoekenden.
- Bemiddeling kan een positieve bijdrage leveren bij geschillenbeslechting.
- In een echtscheiding spelen naast zakelijke meningsverschillen vooral emotionele aspecten een belangrijke rol.
- Door de verwikkeling rond de scheiding kan een verharding ontstaan.
- Het is van belang dat oplossingen een duurzaam karakter hebben, hetgeen alleen te bereiken is indien beide partijen de oplossing accepteren.
- Het is van belang dat de hulpverlening in een zo vroeg mogelijk stadium op gang komt.
- De procedure rond de echtscheiding, in welke vorm dan ook, dient waarborgen te bieden voor de zwakkere partij en de belangen van de minderjarige kinderen.
- De huidige procedure (laatstelijk gewijzigd per 1 januari 1993) is nauwelijks te vereenvoudigen/te verbeteren.
- Het is ook niet mogelijk besparingen te realiseren (blz. 31 rapport).
- Het afschaffen van verplichte procesvertegenwoordiging kan tot gevolg hebben dat de belangen van de zwakkere partij en kinderen in het gedrang komen (blz. 32 rapport).
- Aan de rechtshulpverlener, en in het bijzonder aan de echtscheidingsbemiddelaar, moeten kwaliteitseisen worden gesteld.
2. Essentie van het rapport De Ruiter
De essentie van het rapport De Ruiter wordt gevormd door het voorstel dat scheiden mogelijk wordt zonder rechterlijke tussenkomst. Daarvoor is het noodzakelijk dat de overeenstemming tussen de echtelieden omtrent een minimum aantal zaken in een convenant wordt vastgelegd dat mede moet worden ondertekend door (tenminste) een advocaat of notaris. De ambtenaar van de Burgerlijke Stand draagt vervolgens zorg voor de inschrijving van de echtscheiding op basis van een verklaring "waaruit dient te blijken dat en op welk tijdstip de echtgenoten de echtscheidings-overeenkomst hebben gesloten".
De buitengerechtelijke regeling is dus niet beperkt tot slechts eenvoudige gevallen, maar strekt zich uit tot alle gevallen die daadwerkelijk tot een convenant hebben geleid. Aan de advocaat of notaris die aan een dergelijke scheiding hun medewerking verlenen zullen, volgens de Commissie, specifieke opleidings- en ervaringseisen moeten worden gesteld.
3. Echtscheiding zonder tussenkomst rechter
Het voorstel legt een zwaardere, om niet te zeggen: ambtelijke, verantwoordelijkheid op de schouders van de bemiddelende en/of mede-ondertekende advocaat of notaris. Men kan zich bijvoorbeeld afvragen wat er gebeurt indien niet alle zaken opgesomd in het minimum lijstje op pag. 37-38 in het convenant aan de orde komen. Raadselachtig in dit verband is de mededeling van de Commissie (pag. 39): "Deze mede-ondertekening (door de advocaat of notaris) betreft in beginsel niet de mede-verantwoordelijkheid voor de inhoud van het convenant".
Het rapport gaat er bij dit voorstel vanuit dat de huidige toetsing van de rechter bij gemeenschappelijke verzoekschriften zeer beperkt is. Als dat juist is zou dat betekenen dat de (met dit voorstel te besparen) werklast voor de rechter in deze zaken zeer gering is. De Algemene Raad waagt het te betwijfelen of dit in alle zaken het geval is; in elk geval gaat van een rechterlijke controle een preventieve werking uit, op partijen, rechtshulpverleners en bemiddelaar(s). Door het ontbreken van een rechterlijke uitspraak is er bovendien geen voor executie vatbare titel terzake van (bijvoorbeeld):
1. alimentatie,
2. gezag kinderen,
3. en/of verdeling van een huwelijksgoederengemeenschap.
Voor het verkrijgen van een dergelijke titel wordt een eenvoudige exequaturprocedure voorgesteld, hetgeen dus uiteindelijk weer wel een vorm van rechterlijke toetsing met zich brengt. Het voordeel van een dergelijke "omweg" ten opzichte van de bestaande procedure is de Algemene Raad niet zonder meer duidelijk.
4. Wijziging gezagsregeling
Voorgesteld wordt om het gezamenlijk gezag te laten doorlopen, tenzij één der partijen aangeeft dat dit niet mogelijk is. Ook het voordeel van deze wijziging is op het eerste gezicht niet duidelijk. Onderschreven kan worden dat de huidige gezagsvoorziening, zeker bij de ouder zonder gezag, tot veel problemen aanleiding geeft. Vooral deze laatste voelt zich vaak buitengesloten. Wellicht zou de voorgestelde verandering een oplossing bieden voor de emotionele reacties van de niet-verzorgende ouder. Anderzijds bestaat de vrees dat er meer procedures over het gezag zullen ontstaan, wanneer blijkt dat gezamenlijk overleg niet mogelijk is. Ook wanneer dit punt het enige is, waarover partijen geen overeenstemming kunnen bereiken, zal er toch een procedure moeten worden gevoerd. Hierdoor wordt de situatie niet verbeterd.
Ook kunnen hier praktische problemen ontstaan. Op welke wijze wordt de gezagsvoorziening geregistreerd? Hoe moet de ouder, die een paspoort wenst aan te vragen, aangegeven dat hij/zij het gezag heeft?
5. Door de rechter opgelegde omgangsbemiddeling
Naar de mening van de Algemene Raad kan bemiddeling bij een omgangsregeling alleen succesvol zijn, wanneer deze in een vroegtijdig stadium plaatsvindt. Bij voorkeur vòòr of in het kader van de voorlopige voorzieningen. Naar de mening van de Algemene Raad zal "gedwongen" bemiddeling in een later stadium niet werken.
Het uitbreiden, opleggen en reguleren van omgangsbegeleiding, al dan niet verplicht, kan een positieve bijdrage leveren bij problematische omgangsregelingen. Het verdient aanbeveling de lopende projecten te dezer zake te inventariseren en zo mogelijk uit te breiden.
6. Overleg rechtshulpverlener met kinderen van 12 jaar of ouder
Het is gebleken dat de rechterlijke macht - in het bijzonder de Kinderrechter - zeer goed in staat is minderjarigen te horen. Diverse minderjarigen stellen het op prijs om hun mening en hun problemen te kunnen bespreken met een onpartijdige derde, die toch op de hoogte is van de stand van zaken. De Algemene Raad vraagt zich in dit verband af of de rechtshulpverlener (advocaat/notaris) dezelfde mogelijkheden kan bieden.
Zeker indien de advocaat ten behoeve van één van beide partijen optreedt (bij inschakeling van twee rechtshulpverleners), zal de positie van de advocaat een "objectief" gesprek onmogelijk maken. De vraag is ook of in dat geval beide rechtshulpverleners met het kind moeten spreken en zo niet, wie van beiden dit dan wel moet doen.
Ook achter het voorstel dat de advocaat/notaris het kind, dat bezwaar heeft tegen de door de ouders omtrent omgang en/of gezag overeengekomen regeling, dient te wijzen op de mogelijkheid zich te wenden tot de Raad van de Kinderbescherming of de rechter plaatst de Algemene Raad een vraagteken: wat kan/zal een kind realiter met die informatie aanvangen? Is het niet beter om voor dat geval te bepalen dat de overeengekomen regeling dan (toch) nog door de rechter dien te worden getoetst?
7. Wijzigingen procesrecht
De Algemene Raad onderschrijft dat de huidige echtscheidingsprocedure ternauwernood vereenvoudigd kan worden.
De Algemene Raad onderschrijft eveneens dat een verbetering gevonden kan worden door het limitatieve karakter van de opsomming van artikel 827 Rv (de nevenvorderingen) te laten vallen. Met name dient de mogelijkheid te worden gehandhaafd om de vermogensafrekening (daar waar geen gemeenschap van goederen bestaat) aan de rechter in de echtscheidingsprocedure voor te leggen. In het kader van de geconcentreerde procesgang moet elk geschil, dat samenhangt met de afwikkeling van de echtscheiding, in de echtscheidingsprocedure aanhangig gemaakt kunnen worden, mits er daardoor geen onnodige vertraging in de procedure ontstaat.
Geopperd is nog de mogelijkheid om het appèl op de voorlopige voorzieningen opnieuw in te voeren. Daartoe lijken op dit moment onvoldoende redenen aanwezig.
8. Opleidingseisen
De Algemene Raad onderschrijft het belang van gespecialiseerde opleidingen. Voor de advocatuur worden deze thans georganiseerd door de Orde en de erkende specialisatieverenigingen. Het belang van goed opgeleide en gespecialiseerde rechtshulpverleners wordt alleen maar groter, indien iedere vorm van rechterlijke toetsing en controle wegvalt. De expertise van de notaris wijkt (thans) op veel punten af van die van de op echtscheidingen georiënteerde advocaat. De notaris zal derhalve niet zonder meer, en zeker niet op korte termijn, de rol kunnen krijgen toebedeeld die het rapport De Ruiter hem toedenkt. Zo zou worden besloten deze laatsten als rechtshulpverlener op hetzelfde terrein te doen optreden is het wenselijk de opleidingseisen bij de advocaten en de notarissen gelijk te trekken. Het nadeel voor de rechtzoekende dat de echtscheidingsadvocaat (doorgaans) wel processuele ervaring heeft in contentieuze zaken en de notaris per definitie niet, is met opleidingsmaatregelen overigens niet te ondervangen.
9. Conclusie
De Algemene Raad kan zich, zoals reeds opgemerkt, verenigen met de uitgangspunten waarop het rapport De Ruiter zich heeft gebaseerd. Of de wijzigingen die de Commissie voorstelt grote voordelen tot gevolg zullen hebben is echter nog de vraag. De voorstellen leiden in elk geval, aldus de Commissie, "niet onmiddellijk tot besparingen op de Rijksbegroting".
De Algemene Raad acht daarmee de vraag gewettigd of het voorstel zich voor (onmiddellijke) invoering leent.
Namens de Algemene Raad vertrouw ik u met deze aanvullende informatie van dienst te zijn geweest. Voor het verschaffen van nadere informatie ben ik vanzelfsprekend gaarne beschikbaar.
Hoogachtend,
F. Heemskerk
algemeen secretaris
Staatssecretaris van Justitie
Ministerie van Justitie
Dienst Rechtsbijstand en Juridische
Beroepen, Afdeling Beleid
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 20 december 1996
Ons kenmerk: 3.2.8/1 H/el
Doorkiesnr.: 070 - 3353511
Uw kenmerk : 585463/896
Mevrouw de Staatssecretaris,
Betreft: Aanvullend commentaar m.b.t. rapport van de Commissie Herziening Scheidingsprocedure (Commissie De Ruiter)
Naar aanleiding van de behandeling van de Justitiebegroting deden wij u bij brief van 24 oktober j.l. reeds enig commentaar op hoofdpunten toekomen op het rapport van de Commissie Herziening Scheidingsprocedure "Anders scheiden". Inmiddels is het rapport De Ruiter voorwerp van bespreking geweest binnen de Adviescommissie Echtscheidingsrecht van de Algemene Raad en de Algemene Raad zelf. Naar aanleiding van dat advies maak ik graag nog de volgende aanvullende opmerkingen:
1. Uitgangspunten rapport Commissie De Ruiter
Het rapport De Ruiter geeft een aantal feiten en uitgangspunten aan waar de Algemene Raad zich in principe mee kan verenigen, zoals:
- De eigen verantwoordelijkheid van rechtzoekenden.
- Bemiddeling kan een positieve bijdrage leveren bij geschillenbeslechting.
- In een echtscheiding spelen naast zakelijke meningsverschillen vooral emotionele aspecten een belangrijke rol.
- Door de verwikkeling rond de scheiding kan een verharding ontstaan.
- Het is van belang dat oplossingen een duurzaam karakter hebben, hetgeen alleen te bereiken is indien beide partijen de oplossing accepteren.
- Het is van belang dat de hulpverlening in een zo vroeg mogelijk stadium op gang komt.
- De procedure rond de echtscheiding, in welke vorm dan ook, dient waarborgen te bieden voor de zwakkere partij en de belangen van de minderjarige kinderen.
- De huidige procedure (laatstelijk gewijzigd per 1 januari 1993) is nauwelijks te vereenvoudigen/te verbeteren.
- Het is ook niet mogelijk besparingen te realiseren (blz. 31 rapport).
- Het afschaffen van verplichte procesvertegenwoordiging kan tot gevolg hebben dat de belangen van de zwakkere partij en kinderen in het gedrang komen (blz. 32 rapport).
- Aan de rechtshulpverlener, en in het bijzonder aan de echtscheidingsbemiddelaar, moeten kwaliteitseisen worden gesteld.
2. Essentie van het rapport De Ruiter
De essentie van het rapport De Ruiter wordt gevormd door het voorstel dat scheiden mogelijk wordt zonder rechterlijke tussenkomst. Daarvoor is het noodzakelijk dat de overeenstemming tussen de echtelieden omtrent een minimum aantal zaken in een convenant wordt vastgelegd dat mede moet worden ondertekend door (tenminste) een advocaat of notaris. De ambtenaar van de Burgerlijke Stand draagt vervolgens zorg voor de inschrijving van de echtscheiding op basis van een verklaring "waaruit dient te blijken dat en op welk tijdstip de echtgenoten de echtscheidings-overeenkomst hebben gesloten".
De buitengerechtelijke regeling is dus niet beperkt tot slechts eenvoudige gevallen, maar strekt zich uit tot alle gevallen die daadwerkelijk tot een convenant hebben geleid. Aan de advocaat of notaris die aan een dergelijke scheiding hun medewerking verlenen zullen, volgens de Commissie, specifieke opleidings- en ervaringseisen moeten worden gesteld.
3. Echtscheiding zonder tussenkomst rechter
Het voorstel legt een zwaardere, om niet te zeggen: ambtelijke, verantwoordelijkheid op de schouders van de bemiddelende en/of mede-ondertekende advocaat of notaris. Men kan zich bijvoorbeeld afvragen wat er gebeurt indien niet alle zaken opgesomd in het minimum lijstje op pag. 37-38 in het convenant aan de orde komen. Raadselachtig in dit verband is de mededeling van de Commissie (pag. 39): "Deze mede-ondertekening (door de advocaat of notaris) betreft in beginsel niet de mede-verantwoordelijkheid voor de inhoud van het convenant".
Het rapport gaat er bij dit voorstel vanuit dat de huidige toetsing van de rechter bij gemeenschappelijke verzoekschriften zeer beperkt is. Als dat juist is zou dat betekenen dat de (met dit voorstel te besparen) werklast voor de rechter in deze zaken zeer gering is. De Algemene Raad waagt het te betwijfelen of dit in alle zaken het geval is; in elk geval gaat van een rechterlijke controle een preventieve werking uit, op partijen, rechtshulpverleners en bemiddelaar(s). Door het ontbreken van een rechterlijke uitspraak is er bovendien geen voor executie vatbare titel terzake van (bijvoorbeeld):
1. alimentatie,
2. gezag kinderen,
3. en/of verdeling van een huwelijksgoederengemeenschap.
Voor het verkrijgen van een dergelijke titel wordt een eenvoudige exequaturprocedure voorgesteld, hetgeen dus uiteindelijk weer wel een vorm van rechterlijke toetsing met zich brengt. Het voordeel van een dergelijke "omweg" ten opzichte van de bestaande procedure is de Algemene Raad niet zonder meer duidelijk.
4. Wijziging gezagsregeling
Voorgesteld wordt om het gezamenlijk gezag te laten doorlopen, tenzij één der partijen aangeeft dat dit niet mogelijk is. Ook het voordeel van deze wijziging is op het eerste gezicht niet duidelijk. Onderschreven kan worden dat de huidige gezagsvoorziening, zeker bij de ouder zonder gezag, tot veel problemen aanleiding geeft. Vooral deze laatste voelt zich vaak buitengesloten. Wellicht zou de voorgestelde verandering een oplossing bieden voor de emotionele reacties van de niet-verzorgende ouder. Anderzijds bestaat de vrees dat er meer procedures over het gezag zullen ontstaan, wanneer blijkt dat gezamenlijk overleg niet mogelijk is. Ook wanneer dit punt het enige is, waarover partijen geen overeenstemming kunnen bereiken, zal er toch een procedure moeten worden gevoerd. Hierdoor wordt de situatie niet verbeterd.
Ook kunnen hier praktische problemen ontstaan. Op welke wijze wordt de gezagsvoorziening geregistreerd? Hoe moet de ouder, die een paspoort wenst aan te vragen, aangegeven dat hij/zij het gezag heeft?
5. Door de rechter opgelegde omgangsbemiddeling
Naar de mening van de Algemene Raad kan bemiddeling bij een omgangsregeling alleen succesvol zijn, wanneer deze in een vroegtijdig stadium plaatsvindt. Bij voorkeur vòòr of in het kader van de voorlopige voorzieningen. Naar de mening van de Algemene Raad zal "gedwongen" bemiddeling in een later stadium niet werken.
Het uitbreiden, opleggen en reguleren van omgangsbegeleiding, al dan niet verplicht, kan een positieve bijdrage leveren bij problematische omgangsregelingen. Het verdient aanbeveling de lopende projecten te dezer zake te inventariseren en zo mogelijk uit te breiden.
6. Overleg rechtshulpverlener met kinderen van 12 jaar of ouder
Het is gebleken dat de rechterlijke macht - in het bijzonder de Kinderrechter - zeer goed in staat is minderjarigen te horen. Diverse minderjarigen stellen het op prijs om hun mening en hun problemen te kunnen bespreken met een onpartijdige derde, die toch op de hoogte is van de stand van zaken. De Algemene Raad vraagt zich in dit verband af of de rechtshulpverlener (advocaat/notaris) dezelfde mogelijkheden kan bieden.
Zeker indien de advocaat ten behoeve van één van beide partijen optreedt (bij inschakeling van twee rechtshulpverleners), zal de positie van de advocaat een "objectief" gesprek onmogelijk maken. De vraag is ook of in dat geval beide rechtshulpverleners met het kind moeten spreken en zo niet, wie van beiden dit dan wel moet doen.
Ook achter het voorstel dat de advocaat/notaris het kind, dat bezwaar heeft tegen de door de ouders omtrent omgang en/of gezag overeengekomen regeling, dient te wijzen op de mogelijkheid zich te wenden tot de Raad van de Kinderbescherming of de rechter plaatst de Algemene Raad een vraagteken: wat kan/zal een kind realiter met die informatie aanvangen? Is het niet beter om voor dat geval te bepalen dat de overeengekomen regeling dan (toch) nog door de rechter dien te worden getoetst?
7. Wijzigingen procesrecht
De Algemene Raad onderschrijft dat de huidige echtscheidingsprocedure ternauwernood vereenvoudigd kan worden.
De Algemene Raad onderschrijft eveneens dat een verbetering gevonden kan worden door het limitatieve karakter van de opsomming van artikel 827 Rv (de nevenvorderingen) te laten vallen. Met name dient de mogelijkheid te worden gehandhaafd om de vermogensafrekening (daar waar geen gemeenschap van goederen bestaat) aan de rechter in de echtscheidingsprocedure voor te leggen. In het kader van de geconcentreerde procesgang moet elk geschil, dat samenhangt met de afwikkeling van de echtscheiding, in de echtscheidingsprocedure aanhangig gemaakt kunnen worden, mits er daardoor geen onnodige vertraging in de procedure ontstaat.
Geopperd is nog de mogelijkheid om het appèl op de voorlopige voorzieningen opnieuw in te voeren. Daartoe lijken op dit moment onvoldoende redenen aanwezig.
8. Opleidingseisen
De Algemene Raad onderschrijft het belang van gespecialiseerde opleidingen. Voor de advocatuur worden deze thans georganiseerd door de Orde en de erkende specialisatieverenigingen. Het belang van goed opgeleide en gespecialiseerde rechtshulpverleners wordt alleen maar groter, indien iedere vorm van rechterlijke toetsing en controle wegvalt. De expertise van de notaris wijkt (thans) op veel punten af van die van de op echtscheidingen georiënteerde advocaat. De notaris zal derhalve niet zonder meer, en zeker niet op korte termijn, de rol kunnen krijgen toebedeeld die het rapport De Ruiter hem toedenkt. Zo zou worden besloten deze laatsten als rechtshulpverlener op hetzelfde terrein te doen optreden is het wenselijk de opleidingseisen bij de advocaten en de notarissen gelijk te trekken. Het nadeel voor de rechtzoekende dat de echtscheidingsadvocaat (doorgaans) wel processuele ervaring heeft in contentieuze zaken en de notaris per definitie niet, is met opleidingsmaatregelen overigens niet te ondervangen.
9. Conclusie
De Algemene Raad kan zich, zoals reeds opgemerkt, verenigen met de uitgangspunten waarop het rapport De Ruiter zich heeft gebaseerd. Of de wijzigingen die de Commissie voorstelt grote voordelen tot gevolg zullen hebben is echter nog de vraag. De voorstellen leiden in elk geval, aldus de Commissie, "niet onmiddellijk tot besparingen op de Rijksbegroting".
De Algemene Raad acht daarmee de vraag gewettigd of het voorstel zich voor (onmiddellijke) invoering leent.
Namens de Algemene Raad vertrouw ik u met deze aanvullende informatie van dienst te zijn geweest. Voor het verschaffen van nadere informatie ben ik vanzelfsprekend gaarne beschikbaar.
Hoogachtend,
F. Heemskerk
algemeen secretaris