in de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Den Haag, 4 december 1998.

Dossiernummer: 3.1.1.

Geachte dames en heren,

Wetsvoorstel 26 027, Uitsluiting beroep in lichte overtredingszaken en invoering verplichte schriftuur van een advocaat.

Met het oog op de komende mondelinge behandeling van wetsvoorstel 26 027, Uitsluiting beroep in lichte overtredingszaken en invoering verplichte schriftuur van een advocaat, brengt de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten graag het volgende onder uw aandacht.

Het wetsvoorstel is voorwerp van bespreking geweest in de adviescommissie Strafrecht van de Algemene Raad en in de Algemene Raad zelf. De adviescommissie heeft bijgaand advies uitgebracht waarmee de Algemene Raad zich geheel kan verenigen.

De Algemene Raad is, als gevolg van de gebrekkige onderbouwing, niet overtuigd van de noodzaak van de voorgestelde wijzigingen. Deze gebrekkige onderbouwing is vooral bezwaarlijk omdat de voorgestelde wijzigingen naar verwachting in gewone strafzaken zullen leiden tot halvering van het aantal cassatieberoepen terwijl de instroom van het totaal aantal zaken met ongeveer 56% zal verminderen. Naar het oordeel van de Algemene Raad geven deze cijfers aan dat de voorstellen veel verder gaan dan  voor het doel van vermindering van de werkdruk noodzakelijk is en duiden zij veeleer op een fundamentele wijziging van de cassatieprocedure.  

Mag ik u voor het overige verwijzen naar bijgevoegd advies van de adviescommissie ?

Ter informatie treft u bijgaand nog het advies aan over het Rapport van de Commissie Werkbelasting Strafkamer Hoge Raad, dat de Algemene Raad op 12 maart 1997 uitbracht aan de minister van Justitie.

Met vriendelijke groet,

Florine Bouritius,

Advisering wetgeving.

C.c.: de minister van Justitie.

Inleiding

1.        Dit wetsvoorstel vloeit voort uit het rapport `De toegang tot de cassatierechter in strafzaken' van de Commissie Werkbelasting Strafkamer Hoge Raad (Commissie Haak). Ook wetsvoorstel 25 927 is gebaseerd op de ideeën van de Commissie Haak. De Adviescommissie Strafrecht heeft op 21 februari 1997 een pre-advies uitge-bracht over de voor-stellen van de Commissie Haak. Wijzigingen in de wettelijke regeling van de cassatieprocedure worden daarnaast voorgesteld in wetsvoorstel 25 240.

2.        Reeds meermalen heeft de Adviescommissie Strafrecht erop aangedrongen dat de wetsvoorstellen 25 240, 25 927 en het onderhavige wetsvoorstel geïntegreerd wor-den behandeld. Ook nu hecht de Adviescommissie Strafrecht eraan te benadrukken dat alleen door een geïntegreerde behandeling van de verschillende wetsvoorstellen een afgewogen beoordeling van de voorgestelde wijzigingen kan volgen, zowel met het oog op de vraag hoe de voorstellen zich verhouden tot de kwaliteit van de strafrecht-spraak als ter beantwoording van de vraag of de voorgestelde wijzigingen nodig zijn voor de beoogde vermindering van de werklast van de strafkamer van de Hoge Raad.

3.        De Adviescommissie Strafrecht is verheugd dat bij Nota van Wijziging van 11 no-vember 1998 is besloten om de mogelijkheid van ambtshalve cassatie te handha-ven. Zoals Doorenbos heeft opgemerkt, is de mogelijkheid van ambtshalve cassatie im-mers een wezenlijk element van het cassatie-instituut en stelt zij de Hoge Raad in staat zijn kerntaken op de terreinen van rechtseenheid, rechtsont-wikke-ling en rechts-be-scher-ming optimaal te vervullen. Afschaffing van ambtshalve cassatie zou dan ook tot gevolg hebben gehad dat de Hoge Raad zijn kernta-ken niet meer ten volle zou kunnen vervul-len. Bo-vendien zou afschaffing van de mogelijkheid van ambtshalve cassatie niet hebben gepast in de Nederlandse benadering van het strafpro-ces, waarin de rechter een actieve rol vervult in de waarheidsvinding en rechtsvor-ming en niet in een lijdelijke positie afwacht wat door de procespartijen wordt aangedragen.

        D.R. Doorenbos, Ambtshalve cassatie in strafzaken, NJB 1998, p. 1393-1395.

De achtergrond van de voorgestelde wijzigingen

4.        In haar pre-advies over de voorstellen van de Commissie Haak heeft de Adviescom-missie Strafrecht reeds aangegeven dat er geen dringende argumenten zijn de in dat rapport voorgestelde wijzigingen in te voeren, wanneer de toegang tot de cassatie-rechter in zogenaamde `Mulder'-zaken wordt uitgesloten. De belangrijkste bezwaren van de Adviescommissie Strafrecht tegen de onderbouwing van de voorstellen kunnen als volgt worden samengevat:

-        niet valt in te zien waarom ontwikkelingen van veelal tientallen jaren geleden als de verruiming van de cassatie-gronden, de doorbraak van de `papieren muur', de ju-ris-prudentie omtrent beginselen van een goede procesorde en de toetsing van over-heids-optreden aan mensenrechten-verdragen juist nu ingrijpen noodzakelijk maken om de werklast terug te brengen;

-        de genoemde ontwikkelingen moeten worden gezien als een bijdrage aan een verbe-tering van de kwaliteit van de strafrechtspraak en behoren dan ook niet te worden gebruikt om thans afbreuk te doen aan die kwaliteit;

-        de mogelijkheid om zaken met drie raadsheren af te doen en de mogelijkheid om cassatieklachten met de verkorte motivering van art. 101a RO te verwerpen, bieden reeds voldoende ruimte om de toeloop van zaken hanteerbaar te houden.

5.        Ook in de Memorie van Toelichting op het onderhavige wetsvoorstel en in de Nota naar aanleiding van het verslag wordt gesteld dat een verdere uitbreiding van het aantal raadsheren geen reële optie is. Niet valt in te zien hoe een uitbreiding met bijvoorbeeld drie raadsheren en één Advocaat-Gene-raal tot een aantasting van de eenheid binnen het recht kan leiden. Bovendien staat deze opmerking op gespannen voet met wetsvoorstel 26 117, waarin juist een verho-ging van de maximale aantallen raadsheren in en Advocaten-Generaal bij de Hoge Raad in het vooruitzicht wordt gesteld.

6.        De gebrekkige onderbouwing van de noodzaak van de voorgestelde wijzigingen is vooral bezwaarlijk omdat zij naar verwachting in gewone strafzaken zullen leiden tot een halvering van het aantal cassatieberoepen terwijl de instroom van het totaal aantal zaken met ongeveer 56 % zal verminderen. Naar het oordeel van de Advies-com-missie Strafrecht geven deze cijfers aan dat de voorstellen veel verder gaan dan voor het doel van vermindering van de werkdruk noodzakelijk is en duiden zij veel-eer op een fundamentele wijziging van de cassa-tieproce-dure.

Lichte overtredingszaken

7.        In het pre-advies over het rapport van de Commissie Haak heeft de Adviescommissie Strafrecht er reeds op gewezen dat (ook) in lichte overtredingszaken belangrijke rechtsvragen een rol kunnen spelen. In de Memorie van Toelichting en in de Nota naar aanleiding van het verslag wordt het voor-stel om in lichte overtredingszaken het cassatieberoep uit te sluiten inherent genoemd aan de gemaakte afweging tussen het belang van de rechtseenheid, het belang van de rechtsbescherming en de beschikbare middelen.

8.        Waar de Adviescommissie Strafrecht aandacht voor heeft willen vragen, is dan ook of de ge-maakte afweging een juiste is. Indien wordt onderkend dat in lichte overtredingsza-ken belangrijke en principiële rechtsvragen aan de orde kunnen zijn, is het op zich-zelf gewenst in die zaken de mogelijkheid van cassatieberoep te handhaven.

9.        Of in een lichte overtredingszaak principiële rechtsvragen een rol spelen, blijkt in de praktijk in één oogopslag. Wanneer dat niet het geval is, zal de afhandeling van het cassatieberoep niet veel tijd behoeven te kosten: het cassatiedossier in lichte overtre-dingszaken beslaat veelal niet meer dan enkele losse pagina's. De vermindering van de werkdruk die de afschaffing van het cassatieberoep in dit soort zaken oplevert, is dan ook betrekkelijk. Wanneer daartegenover wordt gezet dat het vanuit de kernta-ken van de Hoge Raad op het terrein van rechtseenheid, rechtsbescherming en rechtsvor-ming gewenst is dat cassatieberoep open blijft staan in principiële overtredingszaken, dient de afweging volgens de Adviescommissie Strafrecht anders uit te vallen dan in het wets-voorstel.

10.        Opmerkelijk is dat ook in de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat in overtre-dingszaken waarin geen veroordeling wordt uitgesproken cassatieberoep tot de moge-lijkheden dient te behoren, omdat dan al snel rechtsvragen een rol spelen die het oordeel van de Hoge Raad verdienen. Deze opmerking in de Memorie van Toelich-ting verraadt een eenzijdige visie op de strafrechts-ple-ging, waarin klaarblijke-lijk alleen einduit-spraken die niet uitmonden in een ver-oorde-ling van voldoende belang worden geacht om aan de Hoge Raad voor te kun-nen leggen. Inhoudelijk kan die visie niet worden aanvaard. Het valt immers niet in te zien waarom wel cassatiebe-roep openstaat in bijvoorbeeld het geval dat de Officier van Justitie niet-ontvankelijk is verklaard omdat het recht tot strafvervolging is verjaard en cassatieberoep bijvoor-beeld is uitgesloten in een zaak waarin een veroordeling tot een bescheiden geldboete is gevolgd en een principieel verweer over botsende grondrechten is gepasseerd.

        Zie over die laatste categorie van zaken onder meer R.E. de Winter, Het ge-wicht van lichte zaken, NJB 1998, p.                 1391-1393.

11.        Zoals reeds in het pre-advies over het rapport van de Commissie Haak aangegeven, heeft de Adviescommissie Strafrecht bezwaren tegen het voorstel om verplichte procesvertegenwoordiging door een raadsman in te voeren. De op straffe van niet-ontvankelijkheid voorgeschreven verplichting een cassatieschriftuur in te dienen, kan reeds als een voldoende barrière gelden voor het lichtvaardig instellen of doorzetten van cassatieberoep, terwijl het -gelet op de huidige praktijk- te betwijfelen valt of de werklast door de verplichte procesvertegenwoordiging zodanig wordt vermin-derd dat deze verplichting noodzakelijk is. Bovendien breekt het voorstel met het uitgangspunt dat een ieder zichzelf moet kunnen verdedigen. Dat uitgangspunt is óók belangrijk, omdat de verplichte inschakeling van een gespecialiseerde advocaat een grote financiële drempel oplevert voor veel burgers die -zeker gezien de strikte inkomensgrenzen die thans voor afgifte van een toevoeging gelden- niet in aan-merking komen voor gefinancierde rechtsbijstand. Dat probleem wordt in de Memo-rie van Toelichting wel gesignaleerd, maar ten onrechte niet verder uitgewerkt.

Varia

12.        In haar pre-advies over wetsvoorstel 25 240 heeft de Adviescommissie Strafrecht reeds aan-dacht gevraagd voor de termijn waarbinnen volgens het wetsvoorstel (art. 437 lid 2 Sv) een cassatieschriftuur moet worden ingediend. In dat pre-advies is met name gewezen op de problemen die deze bepaling in verband met de gefinancierde rechts-bijstand oproept. Een ander probleem dat zich in de praktijk steeds meer manifes-teert, is dat de raadsman pas in een zeer laat stadium afschriften van het cassatiedos-sier ontvangt van de strafadministra-tie van de Hoge Raad, ook als hij zich tijdig heeft gesteld. Niet zelden worden pas enkele dagen voor de zittingsda-tum afschriften aan de raads-man toegestuurd die in voorkomende gevallen dan noodgedwongen o-m aanhou-ding moet vragen. Om vergelijkbare proble-men in de toekomst te voorko-men, ver-dient het aanbeveling aan art. 437 Wetboek van Strafvordering (Sv) een vierde lid toe te voegen waarin expliciet wordt bepaald dat de raadsman (gemotiveerd) kan verzoeken om een verlenging van de termijn als bedoeld in het tweede en het derde lid.

13.        Het verdient voorts aanbeveling eenzelfde voorziening te treffen in het voorgestelde art. 439 lid 5 Sv, door ook daar op te nemen dat de raadsman (gemotiveerd) kan verzoeken om een verlenging van de termijn waarbinnen kan worden gereageerd op de conclusie. In de praktijk blijkt een zogenaamde `Borgers'-reactie vooral in om-vangrijke en gecompliceerde reacties noodzakelijk te zijn, zodat een termijn van twee weken overigens erg kort is.

14.        Niet duidelijk is waarom de advocaat van de benadeelde partij binnen één maand na de aanzegging een schriftuur kan indienen (art. 437 lid 2 Sv), terwijl de raadsman van de verdachte daarvoor twee maanden de tijd krijgt (art. 437 lid 1 Sv). Het ver-dient aanbeveling ook in art. 437 lid 2 Sv een termijn van twee maanden op te nemen.

Rotterdam, 30 november 1998

Adviescommissie Strafrecht

mr M. Wladimiroff, voorzitter,

namens deze: mr E. van Liere, secretaris