Commentaar van de Nederlandse Orde van Advocaten op de wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland.
(De zogenaamde "Koppelingswet", kamerstukken nr. 24 233, vergaderjaar 1995/1996)

De opzet van het wetsvoorstel is alleen aan onvoorwaardelijk toegelatenen en als daar een einde aan komt, aan diegenen die tijdig voortgezette toelating hebben gevraagd rechten toe te kennen op grond van de materiewetten, waarin essentiële basisvoorzieningen zijn opgenomen.

Om duidelijk te maken waarom dit voorstel de praktijk onnodig nog meer gecompliceerd maakt dan die al is, volgt eerst een beschrijving van de huidige praktijk bij de eerste toelating en het voortgezet verblijf. Aan het slot beschrijven wij een voorstel dat aan deze bezwaren tegemoet komt.

1. Huidige praktijk eerste toelating
Een vreemdeling die ingevolge de Vreemdelingenwet niet rechtmatig in Nederland verblijft en die een uitkering ingevolge de Algemene Bijstandswet aanvraagt, kan die uitkering slechts verkrijgen als de vreemdelingendienst een verklaring afgeeft, waaruit blijkt dat hij met instemming van het bevoegde gezag in Nederland verblijft.
Daartoe dient de vreemdelingendienst een formulier met verschillende mogelijkheden aan te kruisen.
Dit gaat geregeld, in ieder geval veel te vaak, fout. In dat geval moeten er volgens de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep zowel tegen de vreemdelingendienst als tegen de Sociale Dienst bestuursrechtelijke procedures gevoerd worden.
Dit is op zich al erg genoeg omdat een enkele fout meerdere procedures veroorzaakt, maar met het wetsvoorstel zou het aantal procedures nog toenemen.

2. Huidige praktijk voortgezet verblijf
In de praktijk worden de aanvragen om voortgezet verblijf door de vreemdelingendiensten zeer verschillend behandeld. Sommigen proberen het schriftelijk af te doen. Andere vreemdelingendiensten verwijzen een vreemdeling, die zich meldt voor voortgezet verblijf naar een afspraak op een dag in de toekomst, in de grote steden soms vele weken later. Soms krijgt een vreemdeling wel bewijs, dat hij/zij zich reeds (enige weken) voor de afspraak gemeld heeft, soms niet. Bij verschijning op de afspraak wordt een formulier tot verlenging ondertekend of niet. Soms wordt de vreemdeling nog weggestuurd voor het opvragen van nadere stukken en wordt pas bij hernieuwde melding een formulier voor voortgezet verblijf ondertekend.

        Wanneer heeft de vreemdeling dan verlenging aangevraagd bij de eerste melding, bij de afspraak, bij het ondertekenen van de daartoe benodigde formulieren of bij het versturen van een brief of pas bij ontvangst van die brief, waarbij moet worden bedacht dat het in de grote steden maanden kan duren voordat een brief in het juiste dossier terecht komt.

Sommige vreemdelingendiensten stuurden een vreemdeling die te vroeg voortgezet verblijf kwam vragen, zelfs weg.
In de praktijk wordt voortgezet verblijf nu vlak voor het eind van de onvoorwaardelijke toelating of nog eerder vlak na het einde aangevraagd.

Wat zijn de ongewenste gevolgen van het invoeren van de voorwaarde van het tijdig verlengen.
Volgens het wetsvoorstel is verlenging van een verblijfsvergunning tijdig aangevraagd als dat binnen vier weken vóór de afloop van de vergunning gebeurt.

Voorbeeld: Een vreemdeling die al jaren legaal hier woont en al meer dan eens te horen heeft gekregen dat hij pas bij of na het einde van de toelating, voortgezette toelating moet aanvragen, zal zich zeker niet vier weken voor beëindiging van de vergunning tot verblijf melden. Deze vreemdeling zal zo het recht op ABW, AWBZ en ziekenfonds verliezen. Dit is volstrekt onredelijk, dus redengevend voor vele gerechtelijke procedures en maatschappelijke problemen.
De vele gerechtelijke procedures die het gevolg zullen zijn van de invoering zullen onder andere gaan over:
        Wat is tijdig, rekening houdende met de verschillende werkwijzen van de vreemdelingendiensten? Had de vreemdeling kunnen weten dat hij zich vier weken vóór beëindiging had moeten melden? Is het redelijk dat de vreemdeling bij overschrijding van die termijn alle rechten in de materiewetten verliest?
Er is in het GBA-systeem geen code voor het tijdig vragen van voortgezette toelating. In al die zaken zal de betreffende instantie dus schriftelijk informatie bij het VAS moeten opvragen of bij de vreemdelingendienst. Daarover zullen bij de tot nu toe veel voorkomende vergissingen, onduidelijkheden of andere problemen, gerechtelijke procedures gevoerd moeten worden tegen meerdere instanties tegelijk. Deze procedures zullen tegen nog meer instanties gevoerd moeten worden, namelijk ook nog tegen het VAS/GBA. Bovendien zullen er allerlei interpretatieproblemen ontstaan, omdat er meer toelatingsvormen zijn dan in het GBA zijn opgenomen, terwijl allerlei uitkeringsinstanties ook nog alle verschillen moeten begrijpen.
Zelfs procedures waarin schadevergoeding wordt geëist zullen zich gaan voordoen.
Voorbeeld: Een vreemdeling heeft niet tijdig, dat wil zeggen vier weken vóór beëindiging, verlenging gevraagd. Hij verliest dan het recht op ziektewet, ziekenfonds en bijstand. Als de vreemdelingendienst vervolgens enige maanden later de verlenging pas toekent - en dat is een geregeld voorkomende zaak - dan zal de IND/vreemdelingendienst kunnen worden gedagvaard tot betaling van schadevergoeding bestaande uit vergoeding van gederfde inkomsten en vergoeding van medische kosten.

Welke categorieën moeten rechten ingevolge de materiewetgeving behouden opdat het aantal te voeren procedures niet zal ontploffen?
Een vreemdeling die een aanvraag om eerste toelating doet die van elke grond ontbloot is, zal direct een negatief antwoord van de vreemdelingendienst krijgen.
Bij een aanvraag die niet van elke grond ontbloot is, zal de vreemdeling het antwoord op de aanvraag in Nederland mogen afwachten. Het uitsluiten van vreemdelingen die op een beslissing over hun eerste toelating wachten, gaat te ver nu de vreemdelingendiensten/IND zelf de termijn waarop de beslissingen worden genomen in de hand hebben.
Bij het aanvragen van voortgezette toelating mag de vreemdeling in principe het antwoord in Nederland afwachten. In het wetsvoorstel is niets geregeld voor die vreemdelingen van wie de vestigingsvergunning wordt ingetrokken of die de status ex artikel 10 lid 2, een status die toekomt aan gezinsleden van Nederlanders, verliezen.
Als de voortzetting van de toelating zo laat is aangevraagd dat het in de termen van de vreemdelingencirculaire om een nieuwe aanvraag gaat, zal er bij het ontbreken van elke grond ook meteen worden afgewezen.
Of een vreemdeling een bezwaar of beroep in Nederland mag afwachten wordt bepaald door het bevoegd gezag. Soms heeft het bezwaar van rechtswege schorsende werking. In het voorstel is geen duidelijke plaats voor deze laatste categorieën vreemdelingen. Om duidelijk te maken dat er wel plaats moet zijn voor deze categorieën zullen er vele procedures gevoerd moeten worden.
Al deze categorieën vreemdelingen moeten derhalve in aanmerking komen voor de in de materiewetten geregelde basisvoorzieningen.

Conclusie
De IND/vreemdelingendienst zou als enige instantie moeten bepalen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft, met als gevolg dat deze recht heeft op de basisvoorzieningen. Elk ander systeem zal tot een onverantwoorde toename van procedures leiden, doordat niet alleen de IND maar ook de uitvoerders van de materiewetgevingen fouten maken en geconfronteerd worden met onduidelijkheden in de vele mogelijke verschillen in de toelatingen van vreemdelingen.

Voorstel
1.        De vreemdeling is alleen rechtmatig in Nederland als de IND/vreemdelingendienst dit vaststelt.
2.        De uitwerking van het begrip rechtmatigheid van verblijf in het wetsvoorstel schrappen.
3.        In de Vreemdelingenwet of circulaire opnemen dat een vreemdeling die niet verplicht is te vertrekken, rechtmatig in Nederland verblijft.
4.        In de materiewetgeving opnemen dat een vreemdeling in aanmerking komt voor de basisvoorzieningen uit de materiewetgeving indien de vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft. In het VAS/GBA kan dan een aparte categorie worden opgenomen voor deze vreemdelingen.

20 september 1996