voor Justitie in de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Den Haag, 19 september 1997
Ons kenmerk: 1.5.1/ive
Doorkiesnummer: 070-3353514
Geachte dames en heren,
Wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand, kamerstuk 25066
Op 23 september a.s. staat het voorbereidend onderzoek bij wetsvoorstel 25066 tot wijziging van enkele bepalingen van de Wet op de Rechtsbijstand op de agenda van uw commissie. De Orde brengt hierbij zijn standpunt met betrekking tot dit wetsvoorstel alsmede met betrekking tot de brief van de staatssecretaris van 10 juni jl. over de gefinancierde rechtsbijstand onder uw aandacht. De Orde kan instemmen met de in deze reparatiewet opgenomen voorstellen, temeer nu de Tweede Kamer op 24 juni jl. bovendien heeft ingestemd met het amendement van der Burg/Dittrich. Door aanvaarding van dit amendement is de inkomensgrens verhoogd met f 345,--, waardoor het bereik van de wet toeneemt tot circa 50% van de bevolking. (zie artikel I, onderdeel E en F onder punt 3)De Orde tekent hierbij aan dat zij deze reparatie beschouwt als een eerste stap in de richting van verdere reparatie. In bijgevoegde notitie spreekt de Orde zich uit over de verder te nemen maatregelen. Samengevat gaat het daarbij om de volgende maatregelen:
1. De Orde pleit voor een verdere verhoging van de inkomensgrens. Het bereik van de gefinancierde rechtsbijstand dient teruggebracht te worden tot het niveau van voor de inwerkingtreding van de Wet op de Rechtsbijstand. Het bereik was toen 62% van de bevolking, hetgeen op zich genomen niet een punt van discussie is geweest.
2. Het systeem van eigen bijdragen moet worden heroverwogen.
3. Het voorstel te komen tot een door de Raden voor de Rechtsbijstand uit te voeren nieuwe bepaling ten aanzien van cumulatie van eigen bijdragen heeft onze instemming.
4. De Orde is bereid mee te werken aan een versterking van de spreekuurvoorziening. Dit mag echter niet leiden tot een uitholling van deze functie voor diegenen die daarvoor als eerste zijn aangewezen: de medewerkers van de Bureaus voor Rechtshulp.
5. De betalende praktijk van de Stichtingen Rechtsbijstand dient te worden beëindigd. De noodzaak, zo die ooit was gegeven, bestaat des te minder gelet op de door de staatssecretaris aangekondigde overige maatregelen. De Orde wijst in dit kader op binnen de advocatuur reeds genomen initiatieven om voor diegenen die geen beroep kunnen doen op de gesubsidieerde rechtsbijstand op hen toegesneden tarieven te berekenen.
6. De aanpassing van de vermogenstoets is een welkome aanvulling op de al voorgestelde maatregelen.
Voor het volledige commentaar van de Orde verwijs ik u graag naar de bijlage bij deze brief.
Hoogachtend,
I.K. van Engelshoven
Advisering wetgeving
Cc : Staatssecretaris van Justitie
***
Commentaar van de Nederlandse Orde van Advocaten bij de brief van de Staatssecretaris van Justitie d.d. 10 juni 1997 (25 066, nr. 11) inzake de Wet op de Rechtsbijstand (1.5.1)
Voor een behoorlijk functioneren van de rechtsstaat is een gewaarborgde toegankelijkheid voor de burger tot het recht van levensbelang. Effectieve en adequate rechtsbescherming dient niet alleen het belang van de rechtzoekende maar uiteindelijk ook het belang van de rechtsstaat zelf. De Wet op de rechtsbijstand heeft geleid tot diepe ingrepen in de organisatie van de gefinancierde rechtsbijstand en op de mogelijkheid om deze rechtsbijstand te verkrijgen. Deze ingrepen vervullen de Orde vanuit bovengenoemd perspectief met grote zorg.Het is verheugend te constateren dat ook de staatssecretaris deze gevolgen van de Wet op de rechtsbijstand op bovenstaande merites heeft beoordeeld en een aantal maatregelen aangekondigd. Wij constateren bovendien dat de staatssecretaris " terecht " aandacht schenkt aan de positie van de advocatuur binnen het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand.Deze positie is als gevolg van de invoering van de Wet op de rechtsbijstand sterk onder druk komen te staan, en wel in een zodanige mate dat, zonder adequate aanpassingen van de wet, er voor gevreesd moet worden dat de rol van de advocatuur in de gefinancierde rechtsbijstand steeds meer wordt teruggedrongen.Het is voor de instandhouding van de rechtsstaat voorts van het allergrootste belang dat niet verder getornd wordt aan de deelname door de advocatuur aan het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand.De door de staatssecretaris voorgestelde maatregelen bespreken wij hieronder puntsgewijs.
1. Het bereik van de Wet op de rechtsbijstand
In haar brief onderstreept de staatssecretaris het amendement (25 066 nr. 8) op het wetsvoorstel 25 066 om te komen tot een ophoging van de inkomensgrens met f 345,--, waardoor het bereik van de wet toeneemt tot circa 50% van de bevolking. Dat percentage vindt de staatssecretaris, zo blijkt uit haar brief, alleszins redelijk. Dit standpunt, een verhoging van de inkomensgrens met f 345,-- betekent inderdaad een belangrijke reparatie waarvan verwacht kan worden dat het bereik toeneemt. Eerder genoemd amendement is op 24 juni jl. door de Tweede Kamer aanvaard, hetgeen ons zeer heeft verheugd.Wij menen echter dat het bereik van de gefinancierde rechtsbijstand voordat de Wet op de rechtsbijstand in 1994 in werking trad, op zich genomen niet een punt van discussie is geweest. Wij zien dan ook niet waarom een bereik van 50% thans alleszins redelijk wordt geacht daar waar bijvoorbeeld nog bij de behandeling van de Wet op de rechtsbijstand een bereik van 62% in het vooruitzicht werd gesteld. Het lijkt ons dan ook meer voor de hand liggend om de door de staatssecretaris vermelde structurele reservering van f 15 mln. op de rechtshulpbegroting voor een groter gedeelte dan thans wordt voorgesteld te besteden aan de verhoging van deze inkomensgrens zodat een verhoging van circa f 450,-- meer in de rede ligt. Immers op die wijze wordt niet alleen een groter bereik van de wet tot stand gebracht maar is ook een aantal door de staatssecretaris genoemde maatregelen met de daarbij behorende kosten wellicht niet of in mindere mate nodig.Wij onderstrepen de door de staatsecretaris geformuleerde mededeling dat vanuit de advocatuur reeds initiatieven worden genomen en ook zijn ontwikkeld om voor diegenen die geen beroep kunnen doen op de gesubsidieerde rechtsbijstand redelijke tarieven en prijzen te berekenen. De Orde bereidt een landelijke campagne voor die de reeds thans bestaande praktijk waarbij vele kantoren al een op het inkomen van de rechtzoekende toegesneden – lage – prijs berekenen nog eens onder de aandacht van het grote publiek brengt. De Orde acht het wenselijk en stimuleert dat meer advocaten diensten tegen dergelijke tarieven gaan aanbieden.
2. De eigen bijdragen
De Orde onderstreept het standpunt van de staatssecretaris dat er reden is tot zorg. Bij de advocatuur leeft sterk de ervaring dat rechtzoekenden vanwege de hoogte van de eigen bijdrage afzien van rechtshulp door de advocatuur. Op zich onderschrijft de Orde de gerechtvaardigdheid van het systeem dat een rechtzoekende een eigen bijdrage betaalt, maar zoals in het jongste rapport van het WODC bepleit is een herbezinning op zijn plaats. De staatssecretaris wijst er immers terecht op dat een karig stelsel er toe kan leiden dat problemen die niet tijdig worden voorgelegd onnodig escaleren. Dit laatste kan op den duur een ernstige aantasting van de rechtsstaat betekenen. Het systeem van de eigen bijdrage dient dan ook te worden heroverwogen. In dit kader wordt benadrukt, maar wij komen hier verderop op terug, dat de Orde zich er voor blijft inspannen dat haar leden initiatieven ontwikkelen om de rechtzoekende in een zo vroeg mogelijk stadium van een deskundig advies te kunnen voorzien.Wij pleiten ervoor om in afwachting van een herbezinning op de hantering van het stelsel van de eigen bijdrage, thans niet wordt getornd, ook niet nu de inkomensgrens met f 345,-- is verhoogd, aan het bestaande eigen bijdragensysteem. Dit betekent concreet dat de eigen bijdrage ad f 975,-- ook moet gelden voor de " nieuwe " hoogste inkomenscategorie.
3. Cumulatie van eigen bijdragen
In de rechtspraktijk vormt de anti-cumulatiebepaling een op zichzelf staande belemmering. Het komt regelmatig voor, zo weten wij, dat ondanks deze bepaling er toch rechtsbijstand wordt verleend om te voorkomen dat de cliënt in de kou komt te staan. Dat doet afbreuk aan het stelsel dat een behoorlijke beloning voor rechtsbijstand beoogt in te houden. Wij zijn verheugd dat de staatssecretaris een ruimere mogelijkheid voorstaat cumulatie te matigen of wellicht geheel af te schaffen. Wij menen dat de inschatting van de staatssecretaris, een in financiële zin onvoldoende onvoorspelbare benadering en daarom beleidsvrijheid voor de Raden voor Rechtsbijstand, een juiste is. Het functioneren van de raden is thans van een zodanig redelijk niveau dat deze verantwoordelijkheid bij de raden gelegd kan worden en dat verwacht kan worden dat de raden, mede gelet op de contacten die zij hebben met de advocatuur, in staat zijn deze maatregelen, herziening van de anticumulatiebepaling, inhoud te geven.
4. Vernieuwing en versterking spreekuurvoorziening
Bij de invoering van de wet is voor een eenduidig en helder systeem gekozen. De burger moet tegen een laag tarief terecht kunnen om een snel en eenvoudig advies te kunnen krijgen, voorafgaand aan een mogelijke verdere behandeling van het probleem. Wij zijn van mening dat deze voorziening, de spreekuurvoorziening bij de Stichtingen Rechtsbijstand, voldoet en ook door de burger als bijzonder waardevol wordt ervaren.Waar de staatssecretaris onder dit punt de Kamer informeert over haar wens om te komen tot een nauwere samenwerking tussen de bureaujuristen en de advocatuur ter versterking van de spreekuurfunctie, vindt zij de Orde aan haar zijde. Overigens, zo weten wij, wordt al op redelijk ruime schaal door de bureaus gebruik gemaakt van de inzet van de advocatuur bij de spreekuurvoorziening; zij het dat dat niet altijd gebeurt in de vorm van de door de Wet op de rechtsbijstand bedoelde spreekuurcontracten. Voor alle betrokkenen, rechtzoekenden, medewerkers bureaus voor rechtshulp en advocaten, kan deze nauwere samenwerking alleen maar voordelen inhouden. Ook het systeem zal er mee gebaat zijn. Wij tekenen hierbij echter wel uitdrukkelijk aan dat ten behoeve van de helderheid van het systeem en het behoud ervan, de uitbreiding van de spreekuurvoorziening door middel van inschakeling van advocaten niet moet inhouden dat het accent van het werk van de bureaujuristen in het afhandelingsprofiel verschuift naar de tweede lijn. Op zich is tegen de afhandeling van zaken door bureaujuristen, ook in het kader van een toevoeging niets tegen, maar de bij uitstek specifieke deskundigheid van de bureaujurist ten aanzien van de spreekuurvoorziening mag door deze voorstellen niet worden uitgehold. Dat zou immers een paard achter de wagen spannen zijn.In tegenstelling tot hetgeen de staatssecretaris mede onder dit punt de Kamer als maatregel voorstelt, betwijfelen wij vooralsnog of een verlenging van de spreekuurvoorziening in tijd (van twee naar drie uur) ook een versterking van deze voorziening inhoudt. Wij wijzen u erop dat ook de Raden voor Rechtsbijstand met uitzondering van die van Den Haag, de staatssecretaris hebben laten weten een uitbreiding van deze spreekuurvoorziening van twee naar drie uur niet nodig te achten, dit met name uit oogpunt van doelmatigheid.Wij wijzen hierbij op een in het oog springend punt. De door de bureaus voor rechtshulp geboden voorziening, in de nieuwe voorstellen 3,5 uur tegen een prijs van f 30,--, verhoudt zich niet met de doelstelling van de wet dat de burger een inkomensafhankelijke eigen bijdrage levert. Wij wijzen erop dat een vergelijkbare voorziening door de advocatuur de burger een veelvoud van dit bedrag aan eigen bijdrage kan kosten. Met de Raden voor Rechtsbijstand menen wij dat deze uitbreiding van de spreekuurvoorziening geen adequate bijdrage aan een doelmatig stelsel levert. Wij zien niet in dat, zoals de staatssecretaris schrijft, een "concurrentiepositie" voldoende prikkels oplevert voor een doelmatige afdoening. In de zojuist besproken voorstellen van de staatssecretaris inhoudende een nauwere samenwerking tussen de Stichtingen Rechtsbijstand en de advocatuur behoeft men immers juist niet van een dergelijk concurrentiemodel uit te gaan. Het blijft immers de taak van de bureaus om de spreekuurvoorziening te verzorgen.
5. Betalende praktijk Stichtingen Rechtsbijstand
Reeds eerder had de staatssecretaris uw Kamer meegedeeld geen voorstander te zijn van de betalende praktijk van de Stichtingen Rechtsbijstand, ja zelfs deze praktijk af te wijzen. Dit standpunt van de staatssecretaris is tot stand gekomen na raadpleging van alle betrokkenen. In die raadpleging heeft ook de Orde zijn standpunt over deze betalende praktijk naar voren gebracht. Kort gezegd komt dat standpunt er op neer dat de betalende praktijk afbreuk doet aan het systeem van gefinancierde rechtsbijstand zoals destijds bij de invoering van de Wet op de rechtsbijstand geconstrueerd. Het is juist te constateren dat met de door de staatssecretaris voorgestelde maatregelen en zeker met een uitbreiding van een verhoging van de inkomensgrens met meer dan f 345,-- de door enkele stichtingen voorgestane betalende praktijk des te minder nodig of noodzakelijk is. Daarnaast, maar zeker niet in de laatste plaats, speelt het belangrijke argument dat de stichtingen die deze betalende praktijk uitoefenen de advocatuur oneerlijke concurrentie aandoen, zoals ook in het eindrapport van de werkgroep Markt en Overheid wordt uiteengezet. Het verlies van sociale-advocatenpraktijken is voor het systeem van gefinancierde rechtsbijstand een gevoelig gemis.Tijdens een op 12 juni 1997 te Maastricht gehouden symposium onder de titel Alternatieve Wegen naar het Recht? heeft ook prof. mr. M.J. Cohen, voorzitter van de Werkgroep Markt en Overheid, benadrukt dat de bureaus voor rechtshulp met de betalende praktijk een klassiek voorbeeld zijn van de ongewenste verstrengeling van gesubsidieerde activiteiten met marktactiviteiten. Hij adviseerde de bureaus dan ook deze weg niet in te slaan.Tot slot onderstrepen wij nog eens dat een systeem waarin de betalende praktijk wel denkbaar zou zijn, een omstandigheid waarin de spreekuurvoorziening in concurrentie wordt aangeboden aan diverse rechtsbijstandverleners, niet gewenst is uit het oogpunt van een goede en toegankelijke rechtshulp. Wij hebben de staatssecretaris er reeds op gewezen dat een dergelijke concurrentiemodel niet te allen tijde de verwachting wettigt dat de kwaliteit van de eerste lijnsvoorziening toeneemt. Bovendien zou een dergelijk model gepaard gaan met extra hoge kosten voor de overheid om de controle op de kwaliteit te kunnen uitoefenen.
6. Vermogenstoets
Tot slot onderstreept de Orde het voorstel van de staatssecretaris om te komen tot een soepele beoordeling van de vermogenstoets.
7. Conclusies
- De Orde onderschrijft de wenselijkheid te komen tot een aantal aanpassingen van de Wet op de rechtsbijstand gelet op de grote gevolgen die deze wet heeft gehad voor de toegankelijkheid van het rechtshulpsysteem. De Orde pleit ervoor een verdere verhoging van de inkomensgrens dan de nu bij amendement opgenomen verhoging van f 345,-- mogelijk te maken. De door de staatssecretaris gereserveerde gelden moeten in eerste instantie voor deze maatregel worden gebruikt.
- Het systeem van eigen bijdragen dient te worden heroverwogen.
- Het voorstel om te komen tot een door de raden uit te voeren nieuwe bepaling ten aanzien van de cumulatie van eigen bijdragen heeft onze instemming.
- De Orde is bereid mee te werken aan een versterking van de spreekuurvoorziening. Dit mag echter niet ten koste gaan van een uitholling van deze functie door diegenen die daarvoor als eerste zijn afgewezen: de medewerkers van de bureaus voor rechtshulp.
- De betalende praktijk van de Stichtingen Rechtsbijstand dient te worden beëindigd. De noodzaak, zo die ooit was gegeven, bestaat des te minder gelet op de door de staatssecretaris aangekondigde overige maatregelen.
- De aanpassing van de vermogenstoets is een welkome aanvulling op de al voorgestelde maatregelen.